Prof. Clemens Fuest

Diskussionen über die Enteignung und Verstaatlichung von Unternehmen wecken leicht Erinnerungen an gescheiterte Experimente kollektivistischer Wirtschaftspolitik. Wie sich vielfach gezeigt hat, ist der Staat kein guter Unternehmer, und der Versuch, wirtschafts-, sozial- oder gesellschaftspolitische Ziele durch Staatseigentum an Unternehmen zu erreichen, hat kaum Aussichten auf Erfolg. Derartige Konzepte werden seit vielen Jahren nur noch an den Rändern des politischen Spektrums ernsthaft verfolgt. In der Sozialen Marktwirtschaft haben sie keinen Platz.

Das geplante Finanzmarktstabilisierungsergänzungsgesetz (FMStErgG), das eine Enteignung von Unternehmen des Finanzsektors unter bestimmten Bedingungen ermöglicht, ist in den letzten Wochen verschiedentlich als wirtschaftspolitischer Irrweg in die Staatswirtschaft, als Verstoß gegen Grundregeln der Marktwirtschaft oder als Anschlag auf das Privateigentum kritisiert worden. Diese Vorwürfe sind gegenstandslos. Das Gesetz sieht keine dauerhafte, sondern nur eine vorübergehende Verstaatlichung von Banken vor. Es verpflichtet dazu, verstaatlichte Banken nach der Sanierung wieder zu privatisieren, und die vorgesehene Entschädigung geht über verfassungsrechtliche Mindestanforderungen hinaus. Das Gesetz wird dringend benötigt, um die Belastungen der Steuerzahler durch die Finanzkrise zu begrenzen und eine Sanierung gescheiterter Banken zu ermöglichen.

Der Zusammenbruch der Investment-Bank Lehman Brothers im Oktober 2008 hat gezeigt, dass Konkurse größerer Banken schwere Wirtschaftskrisen auslösen können.  Um eine weitere Verschärfung der Krise abzuwenden, hat die Bundesregierung sich in Abstimmung mit Regierungen anderer Staaten verpflichtet, weitere Bankzusammenbrüche zu verhindern. Entsprechende Mittel für Staatsbürgschaften und Kapitalhilfen sind bereitgestellt worden. Dieser Schritt war notwendig, um die Finanzmärkte zu stabilisieren. Er hat aber die Nebenwirkung, dass eine wichtige Regel der Marktwirtschaft außer Kraft gesetzt wird: die Regel, dass dann, wenn ein Unternehmen in wirtschaftliche Schwierigkeiten gerät, in erster Linie die Inhaber des Unternehmens mit ihrem Eigenkapital haften und in zweiter Linie die Gläubiger, mit dem Fremdkapital, das sie bereit gestellt haben. Durch die Garantie des Staates, Insolvenzen von Banken zu vermeiden, werden Risiken des Bankgeschäfts auf die Steuerzahler abgewälzt,  während die Chancen auf Gewinne bei den Eigentümern verbleiben und die Interessen der Fremdkapitalgeber geschützt werden. Aber das ist noch nicht alles. Durch die Gewissheit der staatlichen Rettung bleibt das Risiko der Alteigentümer begrenzt. Sofern sie die Kontrolle über die Geschäftsführung behalten, haben sie durch die staatliche Absicherung Anreize, spekulative Engagements einzugehen. Im Erfolgsfall können sie damit einen Teil ihres eingebrachten Eigenkapitals retten. Im Fall eines Misserfolgs haften die Steuerzahler. Um dies zu verhindern, muss der Staat die Kontrolle über die Bank auch gegen den Widerstand der Alteigentümer übernehmen können. Als ultima ratio wird deshalb das Instrument der Enteignung benötigt.

Wenn es zu einer Enteignung kommt, stellt sich die Frage der Entschädigung. Bei börsennotierten Unternehmen erscheint es naheliegend, den Unternehmenswert am Börsenkurs zu messen. Die Aktionäre der Hypo Real Estate verlangen sogar mehr als das. Tatsächlich wäre eine Entschädigung in Höhe des Börsenkurses in diesem Fall aber zu hoch. Denn der Börsenkurs der Hypo Real Estate ist nur deshalb nicht gleich Null, weil der Staat Steuergelder eingesetzt hat, um die Bank zu retten, und die Bank ohne diese Hilfe Konkurs anmelden müsste. In derartigen Fällen bedeutet eine Entschädigung in Höhe des Börsenkurses, dass der Staat zweimal zahlen muss. Das erste Mal, um den Konkurs zu verhindern, und das zweite Mal, um den Wert, der allein wegen der ersten Zahlung noch vorhanden ist, zu übernehmen. Kein privater Investor wurde sich auf ein solches Geschäft einlassen. Eine so gestaltete Enteignung wäre wirtschaftlich gesehen keine Enteignung, sondern ein Geschenk.

Um derartige Geschenke an die Alteigentümer zu vermeiden, sieht das Finanzmarktstabilisierungsergänzungsgesetz (Art. 3 § 4 Absatz 4 FMStErgG) vor, dass die Auswirkungen staatlicher Hilfsmaßnahmen auf den Börsenkurs berücksichtigt werden und die Entschädigung gegebenenfalls entsprechend gekürzt wird. Eine analoge Klausel enthält das Gesetz, das der Verstaatlichung der Bank Northern Rock in Großbritannien zu Grunde liegt. Diese Regelung müsste im Fall der Hypo Real Estate wohl darauf hinauslaufen, dass die Entschädigung auf Null sinkt. Für die Alteigentümer ist das ein hartes Ergebnis, es ist aber durchaus gerecht, denn der Unternehmenswert beruht allein auf der Bereitschaft des Steuerzahlers, für die Verbindlichkeiten der Bank geradezustehen.

Für die Steuerzahler ist diese Enteignung auch bei einer Entschädigung von Null noch ein schlechtes Geschäft. Denn die Staatsgarantie schützt die Ansprüche der Fremdkapitalgeber, die am Ende die eigentlichen Gewinner der Verstaatlichung sind. Ihre Ansprüche würden im Fall einer Insolvenz teilweise untergehen, während sie nun staatlich garantiert werden. In diesem Punkt liegt aus finanzpolitischer Sicht eine wichtige Schwäche des Gesetzes. Es wäre zu prüfen, ob es möglich ist, auch Fremdkapitalgeber an den Sanierungskosten zu beteiligen, sofern daraus nicht neue Risiken für die Finanzmarktstabilität entstehen.

Es sollte auch klar sein, dass dieses Gesetz letztlich nicht mehr leisten kann, als dem Staat  ein Instrument zur Schadensbegrenzung in die Hand zu geben. Wie die verstaatlichten Banken saniert und auf die Reprivatisierung vorbereitet werden sollen, ist ebenso ungeklärt wie die Frage, welche Anpassungen der Bankenregulierung und der Finanzmarktaufsicht – eventuell ebenfalls vorübergehend – erforderlich sind, um die Funktionsfähigkeit der Kapitalmärkte wieder herzustellen.

Prof. Clemens Fuest ist Professor of Business Taxation and Research Director of the University of Oxford Centre for Business Taxation.