Von Seiten der CDU/CSU-Bundestagsfraktion werden primär Maßnahmen unterstützt, mit denen die Verwendung externer Ratings, sowohl durch öffentliche Stellen als auch im privatwirtschaftlichen Bereich, verringert werden können. Die Verpflichtungen bzw. die Anreize für Investoren zu einer eigenständigen Risikobeurteilung von beispielsweise Banken und Versicherungen sollten weiter verstärkt und von den entsprechenden Aufsichtsstellen regelmäßig auf ihre Angemessenheit und Einhaltung hin überprüft werden. Dabei ist es das Ziel, die Entwicklung konkreter gesetzlicher Maßnahmen auf europäischer Ebene schnellstmöglichst voranzutreiben.

Es muss besser reguliert werden, wenn Rating-Agenturen die Daumen senken werden (comedy_nose on flickr.com, CC BY 2.0)

Darüber hinaus müssen weitere Maßnahmen geprüft werden, die darauf abzielen, die Ratingqualität zu verbessern, den Wettbewerb im Ratingmarkt zu stärken, zivilrechtliche Haftungsregelungen für Ratingagenturen einzuführen und Interessenkonflikte bei Ratingagenturen zu mindern. Um insbesondere den Wettbewerb im Ratingmarkt zu stärken, begrüßt die CDU/CSU-Bundestagsfraktion ausdrücklich die Gründung einer europäischen Ratingagentur. Es ist allerdings abzulehnen, wenn diese öffentlich-rechtlich mit Steuergeldern organisiert wird oder sich der Bund bzw. die EU an ihr beteiligen. Außerdem muss sie so organisiert sein, dass das Leitungsorgan vollständig unabhängig von den Kapitalgebern ist. Nur so wird ein Beitrag dazu geleistet, dass Interessenkonflikte verringert werden können.

Die CDU/CSU-Bundestagsfraktion unterstützt aktiv eine weitere Regulierung von Ratingagenturen. Dazu wurde dem Deutschen Bundestag bereits ein Antrag der Koalitionsfraktionen vorgelegt („Effektive Regulierung der Finanzmärkte nach der Finanzkrise“). Aktuell wird ein weiterer Antrag bezüglich der Regulierung von Ratingagenturen in der Koalition abgestimmt. Darin werden neben der Reduzierung der Ratingabhängigkeit u.a. eine Wettbewerbsstärkung des Ratingmarktes, eine stärkere Transparenz und eine bessere Qualität von Ratinggrundlagen sowie eine Schaffung besserer und effektiverer Aufsichtsstrukturen gefordert.

Am 07. November veranstaltet die Bundesfraktion zudem einen Kongress, auf dem mit Experten gemeinsam erörtert wird, wie Regulierung und Wettbewerb unter den Rating-Agenturen verbessert werden können.

Was ist bereits unternommen worden?

Die EU-Ratingverordnung, ein europäisches Regelwerk für die Aufsicht über Ratingagenturen, und das entsprechende deutsche Ausführungsgesetz traten bereits Ende 2009 in Kraft. Die Ratingagenturen unterliegen damit erstmals einer umfangreichen Überwachung und wurden u. a. verpflichtet, einen Registrierungsprozess zu durchlaufen. Nach der Übertragung der Zuständigkeit für die Beaufsichtigung von Ratingagenturen auf die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA) befindet sich die Verordnung momentan in einer inhaltlichen Überarbeitung. Dazu hat die Europäische Kommission im November 2010 einen Konsultationsprozess eingeleitet. Folgende fünf Maßnahmen werden in diesem Prozess diskutiert:

-          Verringerung der Verwendung externer Ratings,

-          Verbesserungen bei Staatsanleihe-Ratings,

-          Stärkung des Wettbewerbs im Ratingmarkt,

-          Einführung zivilrechtlicher Haftungsregelungen und

-          Verminderung von Interessenskonflikten (Emittenten der zu bewertenden Finanzprodukte sollen nicht mehr für die Erstellung der Ratings zahlen).

Nach Auswertung der Konsultation wird mit einem Legislativvorschlag der Europäischen Kommission zu einer weiteren Regulierung der Ratingagenturen im November 2011 gerechnet.

Mehr zur Finanzmarktregulierung allgemein und den Maßnahmen, die in den letzten Jahren getroffen worden sind, auf cducsu.de und in der Broschüre unserer Fraktion zum Thema.

da.mas on flickr.com, CC BY-NC-ND 2.0

1. Der wirtschaftliche und finanzpolitische Hintergrund

Die Wirtschaftsordnungen, Finanz- und Bankensysteme der modernen Industriestaaten haben eine Komplexität, Kompliziertheit und teilweise Intransparenz erreicht, die es zunehmend erschweren, künftige Entwicklungen und Krisen oder auch nur deren Symptome rechtzeitig zu erkennen.

Schon deshalb ist es schwierig, gezielte Maßnahmen zu ihrer Vermeidung und Instrumentarien zu dem Zweck einzuführen, die Verantwortlichen in möglichst zielgerichteter und „gerechter“ Weise an den Kosten staatlicher Krisenverhinderungs- und Sanierungsmaßnahmen zu beteiligen.

Die explosiv gewachsene Zahl von Derivaten und OTC-Geschäften, die wirtschaftlich große Risiken mit sich bringen, sind (auch) Ausfluss einer sehr guten wirtschaftlichen Entwicklung der letzten Jahrzehnte, die immer mehr Marktteilnehmern immer größere Geldvolumina verschafft hat. Das Bestreben und die Möglichkeit, für das eingesetzte Kapital durch hoch­spekulative Finanzgeschäfte eine deutlich höhere Rendite zu erwirtschaften als etwa durch Investments in Produktions-, Dienstleistungs- und Handelsunternehmen, aber auch in Immobilien und „klassische“ Wertpapiere und sonstige Anlagevehikel, werden auch weiterhin die Finanzmärkte antreiben. Das mag man für gefährlich und in Teilen unerwünscht halten, verhindern kann man es nicht.

2.   Die Schwierigkeit einer Festlegung klarer politischer Ziel

Das Bestreben der Politik, die Verantwortlichen an den Kosten der letzten Finanzkrise finanziell zu beteiligen und ein finanzielles „Sicherheitspolster“ für künftige Krisen zu schaffen, ist verständlich und entspricht den Erwartungen weiter Teile der Bevölkerung.

Die Betrachtung darf dennoch nicht primär retrospektiv, sondern muss vor allem zukunftsgerichtet erfolgen. M. E. werden Finanzkrisen bedauerlicherweise künftig zur Normalität gehören, so dass man auch etwa die Krise des Neuen Marktes und die Finanzkrise des Jahres 2007 eines Tages vermutlich mit anderen Augen sehen und nicht mehr als außergewöhnlich, sondern eher als Teil einer unvermeidbaren Entwicklung einstufen wird.

Die Kreativität und Dynamik in diesen Bereichen ist ungebrochen und keine Finanzaufsicht und kein Gesetzgeber der Welt werden in der Lage sein, sie mit gesetzgeberischen Maßnahmen „einzufangen“ oder gar zu unterbinden. Das kann auch nicht gewollt, sein weil wir gerade in den Finanzmärkten laufende Innovationen benötigen. Die Weltwirtschaft lebt stärker denn je von der Bereitschaft der Investoren, ihr Kapital auch risikoreich einzusetzen.

Ehe neue Abgaben eingeführt werden, müssen deren Zielsetzungen klar festgelegt werden. Geht es primär um staatliche Einnahmeerzielung? Soll auch eine Lenkungswirkung (Verhinderung bestimmter Finanzgeschäfte und wenn ja, welcher) erreicht werden? Sollen vor allem die verantwortlichen Akteure belastet oder sollen alle Akteure im Finanzmarkt eine Art „Solidaritätsfonds“ finanzieren?

3.   Lückenhafte empirische Grundlagen über positive und negative (auch ungewollte) Wirkungen und Praktikabilität der diskutierten Instrumentarien

Diskutiert werden, längst nicht nur in Deutschland, vor allem drei Instrumentarien: Bankenabgabe, Finanzaktivitätssteuern und Finanztransaktionssteuern

Eine gewinnabhängige Bankenabgabe als parafiskalische Sonderabgabe und eine ebenfalls gewinnabhängige Finanzaktivitätssteuer würden ungeachtet der Schwierigkeiten, die sachgerechte Bemessungsgrundlage zu finden, vor allem Akteure stärker belasten, die wirtschaftlich erfolgreich sind. Diese waren für die Krise oftmals nicht verantwortlich (z.B. die Sparkassen, Volks- und Raiffeisenbanken, aber auch zahlreiche andere Banken), müssten unter diesen Umständen aber das Meiste bezahlen.

Vor allem die Finanzaktivitätssteuer könnte eine Verlagerung zahlreicher Finanzgeschäfte aus den Ländern, die diese Steuern erheben, bewirken. Insofern ist sie wirtschaftspolitisch kontraproduktiv und sollte nicht erhoben werden.

Die Finanztransaktionssteuer hätte den Vorteil, dass bei flächendeckender Einführung, falls die Erhebung tatsächlich gelänge, bereits ein relativ niedriger Abgabensatz ausreichte. Die Belastung der Märkte wäre hierdurch vermutlich nicht allzu hoch.

Die mit Abstand an der Finanzkrise „hauptschuldigen“ Akteure, die US-amerikanischen Hypothekenbanken, können vom deutschen Fiskus ohnehin nicht zur Finanzierung mit herangezogen werden. Jede Abgabe trifft somit großenteils Unbeteiligte und nicht Verantwortliche. Selbst die Landesbanken, die sich durch den Erwerb „toxischer“ Wertpapiere in wirtschaftliche Schwierigkeiten gebracht haben, sind nicht die Primärverursacher der Krise, sondern  – bei aller Missbilligung ihrer zum Teil groben Fehler – „nur“ die „Importeure“. Das darf nicht unberücksichtigt bleiben.

Damit wird wirtschaftlich jede Abgabe für die meisten Abgabepflichtigen zu einer Art Beitrag zu einem „Solidarfonds“. Deshalb muss die Politik mit Hilfe der Medien alles tun, um in der Öffentlichkeit den Eindruck zu vermeiden, man erhebe eine Finanzmarktabgabe gleichsam als Strafsteuer und Sanktion zu Lasten der Banken. Es gilt klarzustellen, dass der größte Teil der deutschen Banken und die Sparkassen für die Finanzkrise nicht verantwortlich waren, sondern in höchst lobenswerter Weise dazu beigetragen haben, den Kollaps der Finanzmärkte zu verhindern und die Folgen der Krise zu beseitigen.

Ist eine Finanzmarktsteuer, wenn sie kommen sollte, in Wahrheit eine Art wirtschaftlicher „Solidarbeitrag“, dann darf sie nur in einer sehr geringen Höhe im Bereich eines Promillesatzes erhoben werden, damit sie verhältnismäßig, möglichst wenig spürbar sowie nicht geschäftsverhindernd ist und möglichst geringe Ausweichreaktionen auslöst.

4.    Das Problem der Wettbewerbsverzerrungen

Alle drei Instrumentarien könnten, wenn sie nur in einzelnen Staaten und damit nicht flächendeckend in Europa, in den USA und in den sonstigen Finanzhandelsplätzen der Welt eingeführt würden, zu erheblichen Wettbewerbsverzerrungen führen. In Zeiten globaler Finanzmärkte werden dann die Nationalstaaten oftmals die intendierten Finanzierungs- und Lenkungswirkungen nicht erreichen.

Das Mindestmaß wäre eine flächendeckende Einführung in den Staaten der EU. Ansonsten ist eine neuerliche Abgabe m.E. weithin sinnlos und sogar kontraproduktiv.

Vor isolierten, die deutsche Finanzwirtschaft belastenden Maßnahmen ist zu warnen. Gerade Deutschland hat erlebt, wie ein erheblicher Teil der offenen Fonds das Land „verlassen“ hat und inzwischen in Luxemburg aufgelegt wird, weil dort die steuerlichen und aufsichtsrechtlichen Rahmenbedingungen vorzugswürdig erscheinen. Derartige Entwicklungen sollten im Vorfeld berücksichtigt werden. Die Attraktivität Deutschlands als internationaler Finanzplatz muss gesteigert werden, weil sie maßgeblich mit über den künftigen Wohlstand des Landes und die Beschäftigungssituation entscheidet. Deutschland hat sich in der Vergangenheit schon zu viele Chancen entgehen lassen.

5. Rechtsgrundlagen

Wegen der beschränkten Regelungskompetenz der EU sind die rechtlichen Möglichkeiten einer Einführung von Finanzmarktabgaben durch die EU umstritten.

Bei einem gemeinsamen Vorgehen der EU-Länder und anderer Wirtschaftsnationen sehe ich allerdings im Ergebnis keine Hindernisse zur Einführung von Instrumentarien wie einer Finanz­transaktionssteuer auf der Ebene der Nationalstaaten.

6.    Rechtspolitische und praktische Fragen

Da auch bezüglich einer Finanztransaktionssteuer noch keine ausreichende Faktengrundlage existiert, müssen ihre nützlichen und schädlichen Wirkungen noch sehr genau diskutiert und analysiert werden. Viele ihrer Wirkungsweisen werden heute rein spekulativ in den Raum gestellt. Nur einige Aspekte seien erwähnt.

Die Vorstellungen über die Lenkungswirkungen sind ungenau. Es ist nicht einmal klar, welche Finanzgeschäfte (möglichst) verhindert werden sollen. Die heutigen Kapitalmärkte sind auch auf Spekulationsgeschäfte und Spekulanten ange­wiesen, die gezielt Risiken tragen wollen („Hedging“). International tätige Unte­nehmen, insbesondere auch mittelständische, brauchen zum Beispiel Marktteilnehmer, die ihnen Währungsrisiken, Preisrisiken für Rohstoffe und andere Waren und weitere Risiken „abnehmen“. Eine belastbare Abgrenzung der wirtschaftlich erwünschten, also „guten“, von den wirtschaftlich unerwünschten, also „schlechten“ Geschäften mit spekulativem Charakter ist bisher nicht gelungen und wird es auch nicht geben.

Damit trägt eine solche Abgabe systemimmanent den Mangel in sich, auch Geschäfte zu belasten, die wie z.B. Aktien- und Anleihenkäufe politisch erwünscht und für das Funktionieren der Märkte unverzichtbar sind. Es entsteht dann, wie erwähnt, zwangsläufig wirtschaftlich der Charakter einer Art Solidarbeitrag. Vergleicht man das mit dem System der Zwangsbeiträge für deutsche Unternehmen zum Pensionssicherungsverein, wodurch im Insolvenzfall eines Unternehmens die Betriebsrenten und die unverfallbaren Rentenanwartschaften abgesichert werden, so zeigt sich Folgendes: Die „guten“ Unternehmen finanzieren versicherungsmäßig die wirtschaftlichen Fehler der insolventen Unternehmen.

Nur wenn solche Abgaben relativ gering sind, haben sie eine Chance auf allgemeine Akzeptanz.

Wichtig ist, dass vor allem auch diejenigen Geschäfte von einer Finanztransaktionssteuer erfasst werden, die ihrer Natur nach auch künftig mit hoher Wahrscheinlichkeit für Krisen verantwortlich sein werden, nämlich Finanztransaktionen außerhalb der Börsen, wie insbesondere Derivate und OTC-Geschäfte.

Die rechtlich-theoretische und normative Erfassung gerade solcher Geschäfte ist kein Problem. Viel schwieriger ist die praktische Umsetzung. Sie kann nur gelingen, wenn sie in allen wichtigen Ländern, in denen solche Geschäfte weltweit durchgeführt werden können, eingeführt würde. Gelänge dies nicht, müssten in jedem Fall die Erwerber auch die außerhalb ihres Wohnsitzes bzw. Geschäftssitzes getätigten Finanztransaktionen deklarieren, damit sie von der Steuer erfasst werden können. Der Erfolg solcher Regelungen erscheint äußerst zweifelhaft, zudem sind sie umgehungsanfällig.

Werden solche Geschäfte nämlich über Kapitalgesellschaften in Staaten (die eine solche Steuer nicht einführen) abgewickelt, in denen, wie es die Regel ist, Gewinne aus unternehmerischen Aktivitäten im einschlägigen Doppelbesteuerungsabkommen mit der BRD der Steuerfreistellung unterliegen, dann geht die Transaktionssteuer ins Leere.

Deshalb dürfte auch die Möglichkeit, die Steuer z.B. mit einem höheren Satz für Derivate und OTC-Geschäfte einzuführen, nicht zum gewünschten finanziellen Erfolg führen.

Da die Volumina der weltweiten Derivate und OTC-Geschäfte ein Vielfaches der Umsätze mit Aktien und sonstigen Finanztransaktionen mit unterlegtem Nominalkapital betragen, müsste die Bemessungsgrundlage auch bei Derivaten und OTC-Geschäften die Anschaffungskosten/Erwerbskosten heranziehen. Der Wert des Underlyings alleine würde nicht genügen. Es ist offensichtlich, dass all dies einen beträchtlichen Verwaltungsaufwand erfordert, zumal diese Geschäfte bekanntlich nicht über Banken abgewickelt werden.

7. Weitere Vor- und Nachteile

Nach meiner Einschätzung wäre es eher unwahrscheinlich, dass Finanzgeschäfte allein wegen einer sich im Promillebereich bewegenden, möglichst international flächendeckenden Finanztransaktionssteuer in politisch unsichere Länder ohne die entsprechende Infrastruktur und ohne geregelte Finanzmärkte verlagert würden.

Verlagerungen in erheblichem Umfang drohten aber, wenn, was  zu erwarten ist, auch in Ländern mit geregelten Finanzmärkten und stabilen politischen Systemen, die eine solche Abgabe nicht einführten, ausgewichen werden könnte. Insbesondere standortflexible Anbieter, wie namentlich Hedgefonds und weitere „Kapitalsammelbecken“ sowie große Privat­ver­mögen fänden mit hoher Wahrscheinlichkeit diese und weitere Ausweichmöglichkeiten.

Die Finanztransaktionssteuer ist von ihrem systematischen Ansatz her nicht geeignet, Krisen zu verhindern. Wenn nämlich noch nicht einmal mit hinreichender Genauigkeit feststellbar ist, welche Finanzgeschäfte in welcher Größenordnung und ab welchem Risikopotential generell geeignet sind, Krisen herbeizuführen, könnte man logischer­weise auch keine unerwünschten Finanztransaktionen verhindern, indem man für bestimmte Finanzgeschäfte etwa eine höhere oder gar „abschreckend“ wirkende Finanztransaktionsabgabe auferlegt.

Es wäre eine Illusion zu glauben, dass bei Einführung einer solchen Abgabe Spekulationsgeschäfte, die auf sehr geringen Volatilitäten und Margen aufbauen, verhindert werden könnten. Die Märkte und insbesondere die Spekulanten sind immer findiger als jede gesetzliche Regelung dies erfassen kann.

8.    Der Einsatz der Mittel

Fließt eine Finanztransaktionssteuer – anders als eine parafiskalische Sonderabgabe – in die allgemeinen Staatshaushalte, dann wird angesichts der Finanznot der westlichen Industrienationen dieses Geld ausgegeben und steht im Krisenfall nicht zu Verfügung. Der Zusammenhang zwischen der Abgabe und ihrem Zweck ginge schnell verloren; auch sähe der Staat dann, wenn das Geld über Jahre oder Jahrzehnte nicht benötigt würde, vermutlich keinen Anlass, diese Abgabe zu senken, auszusetzen oder auch ganz abzuschaffen. Es sollte aber generell verhindert werden, dass sich immer mehr Steuern wie z.B. der Solidaritätszuschlag festsetzen, die dann aus haushaltspolitischen Gründen nicht mehr abgeschafft werden.

Deshalb ist über die zielgerichtete Mittelverwendung zu diskutieren und darüber, ob das Geld nicht im Rahmen der verfassungsrechtlichen Möglichkeiten zweckgebunden festgelegt werden kann.

Die Konsequenz im Rahmen der EU wäre, dass auch künftig die „großen Staaten“ die Hauptlasten einer Krise einschließlich der Sanierung finanziell maroder Mitgliedsländer tragen. Dies gilt z.B. auch bei der Rettung sog. systemischer Banken und sonstiger Institutionen vor der Insolvenz und zwar ungeachtet, dass ein Land wie Deutschland keinerlei Verantwortlichkeit für oder Einflussmöglichkeiten auf die Geschäftspolitik der Banken der anderen EU-Mitgliedsländer hat.

9. Unverzichtbarkeit effektiverer Aufsichtssysteme

Die Diskussion um neue Finanzmarktabgaben und –steuern darf nicht den Blick verstellen, dass eine Verbesserung der Aufsichtssysteme im Vordergrund stehen sollte. Es reicht jedoch nicht aus, die bestehenden Aufsichtssysteme personell und bezüglich ihrer Eingriffskompetenzen zu verstärken. Diskutiert und offen gelegt werden müssen die erheblichen Defizite, die sich bei Anwendung der vorhandenen Instrumentarien auch in Deutschland gezeigt haben.

Bei der letzten Finanz­krise wurde in Deutschland von der Aufsichtsbehörde offenbar nicht  bemerkt, jedenfalls nicht ver­hindert, dass einige Landesbanken mit dem kreditfinanzierten Ankauf sog. toxischer Wertpapiere faktisch ein neues risikoreiches, ja „explosives“ Geschäfts­modell verwirklicht hatten. Es wäre fatal und falsch, den Fokus nicht auf Mittel zur Verhinderung der zumindest gröbsten Fehler der Banken und anderer wichtiger Finanzakteure durch weniger, aber gezieltere marktaufsichtliche Maß­nahmen zu richten.

Auch der untragbare Zustand, dass die 3 „großen“ Ratingagenturen faktisch unkontrolliert und für Fehler nicht haftbar sind, aber dennoch in den weltweiten Finanzmärkten agieren, sollte von der europäischen Politik nicht länger hingenommen werden. Hier gilt es, sofort zu handeln und nicht länger nur zu diskutieren.

Eine Finanztransaktionssteuer verhindert kein unternehmerisches Fehlverhalten der Akteure. Sie kann sich mit hoher Wahrscheinlichkeit nur darin erschöpfen, zusätzliche Mittel zu beschaffen.

Wir stehen erst am Anfang eines Denk- und Regulierungsprozesses und es ist noch ein intensives Zusammenarbeiten von Politik, Wirtschaft und Wissenschaft erforderlich, um zu den notwendigen und richtigen Schritten zu gelangen.

Der Gesetzgeber musste handeln, weil die schwere globale Finanzmarktkrise und die daraus erwachsende hohe Unsicherheit an den Finanzmärkten weiterhin eine Belastung für die gesamtwirtschaftliche Entwicklung sind.

Nach wie vor bestehen hohe Risiken, weil die Werthaltigkeit von Problemaktiva insbesondere in den Bankbilanzen ungewiss ist. Die sich abzeichnende Verschlechterung der Risikobewertungen bedroht die ausreichende Kapitalisierung der deutschen Banken und gefährdet damit die Möglichkeit, Kredite zugunsten von Unternehmen und Privatpersonen vergeben zu können. Wir als Union handeln deshalb entschlossen.

Zweckgesellschaftsmodell

Zum einen können toxische Wertpapiere in sogenannte Zweckgesellschaften ausgelagert werden. Damit wird letztlich Zeit gewonnen, damit die Banken die Lasten für diese Papiere aus den Gewinnen der kommenden Jahre abtragen können. Zum anderen bieten wir ein sogenanntes Konsolidierungsmodell – auch Anstalt in der Anstalt (AIDA) genannt – an, das die Ausgliederung weiterer Risikopositionen und nicht strategisch notwendiger Geschäftsbereiche ermöglicht, und zwar in sogenannten Abwicklungsanstalten. Diese bilanzieren nach dem Handelsgesetzbuch und gelten nicht als Kreditinstitute. Das Angebot an die Banken ist nicht verpflichtend.

Konsolidierungsmodell

Die CDU/CSU-Bundestagsfraktion hat in den parlamentarischen Beratungen einige wesentliche Verbesserungen des Gesetzentwurfes erreicht:

• Größere Flexibilität bei den auszulagernden Problemaktiva hinsichtlich des zehnprozentigen Abschlages vom Buchwert. Auch der Rückbezug auf den Bewertungsstichtag 30. Juni 2008 ist jetzt möglich.
• Das sozialdemokratische Ansinnen einer Zwangskapitalisierung der Banken in diesem Zusammenhang konnte abgewehrt werden.
• Zur Stärkung des Subsidiaritätsprinzips haben wir neben der einzurichtenden Bundesanstalt die Option von landesrechtlichen Abwicklungsanstalten eingeräumt. Das war ein besonderer Wunsch der Länder, dem sich die Union angeschlossen hat.
• Den Bedenken, die der Deutsche Sparkassen- und Giroverband in der öffentlichen Anhörung geäußert hat, wurde soweit möglich Rechnung getragen. Die Sparkassen sind bei einer Anwendung der auf Freiwilligkeit beruhenden Modelle gegenüber dem Status quo deutlich besser gestellt. Wir haben eine Begrenzung der Haftung der Sparkassen auf die ohnehin bestehende Gewährträgerhaftung sowie eine Gleichbehandlung mit Privatbanken erreicht.

Prof. Dr. Henrik Enderlein, Hertie School of Governance

Toxische Wertpapiere vergiften die Bilanzen der Banken. Für die Banken eine prekäre Situation, in der der Staat helfen soll. Prof. Dr. Henrik Enderlein, Professor für politische Ökonomie an Hertie School of Governance sagt dagegen: Der Staat darf nicht auf den faulen Eiern der Finanzbranche sitzen bleiben. In seinem Beitrag kritisiert er mit einer Portion Polemik die Banken, die sich mit einer Bad Bank elegant von ihren Risiken trennen wollen.

Fänden Sie es richtig, mit Steuergeldern einem spielsüchtigen Zocker wertlose Rubbellose abzukaufen? Glauben Sie, mit einem solchen Verhalten würde die Spielsucht gebremst? Es gibt unterschiedliche Formen der „Bad Bank”. Wenn die Bundesregierung in diesen Tagen über ihre eigene Interpretation dieses Konzepts nachdenkt, dann sollte sie versuchen, die wichtigsten Fehler zu vermeiden. Denn die eigentliche „Bad Bank” ist ökonomisch abenteuerlich, sozial ungerecht und – zu allem Überfluß – auch noch kaum praktikabel.

Ökonomisch abenteuerlich ist die „Bad Bank” deshalb, weil der Staat so tut, als wisse er besser als der Markt, welchen Wert ein bestimmtes Wertpapier zurzeit hat. Es geht um Papiere, für die es aktuell am Markt keine Käufer mehr gibt. Nach der einfachsten ökonomischen Logik sollte der Wert eines Papiers, das niemand mehr kaufen möchte (auch nicht zum geringsten Preis) null betragen. Die Banken wären eigentlich verpflichtet, alle toxischen Wertpapiere komplett abzuschreiben. Die Crux dabei: Dann wären wohl mehrere deutsche Banken insolvent. Der Staat schlägt deshalb vor, die toxischen Wertpapiere in eine „Bad Bank” auszulagern und garantiert der Bank einen bestimmten Preis dafür. In den Banken selbst liegen dann nur noch „gute” Wertpapiere. Das Risiko, auf den faulen Eiern sitzen zu bleiben, trägt der Staat – und er bezahlt dazu noch viel Geld dafür.

Manchmal ist es ja ganz hilfreich, sich die einfachsten Zusammenhänge noch einmal vor Augen zu führen. Was sind eigentlich diese „toxischen Wertpapiere” um die es hier geht? Zuerst kauft eine Bank vermeintlich sichere Wertpapiere zu hohen Beträgen an. Mit dem Ausbruch der Krise verlieren diese Papiere drastisch an Wert und werden praktisch nicht mehr gehandelt. Für den Privatanleger hieße eine solche Situation Totalverlust. Nur die Banken scheuen sich, die Papiere komplett abzuschreiben, denn sie laufen Gefahr, Insolvenz anmelden. Da ist der Staat als Marktteilnehmer letzter Instanz eine willkommene Abhilfe – er gibt Geld für Wertpapiere aus, die sonst niemand haben möchte. Noch zugespitzer formuliert: Die Bank hat sich durch die Fehlinvestition in faule Wertpapiere verspekuliert, der Staat schließt beide Augen und gleicht den Verlust aus. Ein solches Verhalten des Staates wäre bei systemisch wichtigen Banken sogar nachvollziehbar, um die weitreichenden Konsequenzen einer Pleite zu verhindern. Aber dann sollten die Eigentümer der Bank (also die Aktionäre) in einer solchen Situation auf dem Totalverlust sitzen bleiben – der Staat sollte die Bank dann komplett übernehmen.

Sozial ungerecht ist die Bad Bank, weil sie die Gewinne aus spekulativen Wertpapiergeschäften bei den Banken belässt und die Verluste auf die Gesamtbevölkerung verteilt. Die Banken gehen bei der Bad Bank als die Gewinner vom Feld. Es gibt kaum Möglichkeiten, die Bankmanager für ihr Fehlverhalten zur Verantwortung zu ziehen. Erinnern Sie sich noch, als Josef Ackermann im Oktober sagte, er würde sich „schämen”, das Bankenrettungspaket der Bundesregierung in Anspruch zu nehmen? Im Bankenrettungspaket gibt es schon jetzt die Möglichkeit, toxische Wertpapiere abzuladen; aber anscheinend möchte die Deutsche Bank lieber die Bad Bank. Kein Wunder: Das Bankenrettungspaket sieht strenge Maßnahmen für die betroffenen Banken und ihr Management vor – in der Bad Bank wird auf solche Maßnahmen verzichtet. Aus Sicht der Bevölkerung müsste die Bad Bank eigentlich ein rotes Tuch sein. Wäre es sozial nicht ebenso unverantwortlich, mit Steuergeldern einem spielsüchtigen Zocker die wahrscheinlich wertlosen Rubbellose abzukaufen? Würde mit einem solchen Verhalten die Spielsucht gebremst? Ökonomen nennen dieses Phänomen „moral hazard” – durch ein solches Verhalten wird suggeriert, Totalverluste würde immer vermieden.

Die Bad Bank ist zu allem Überfluss auch noch kaum praktisch umzusetzen: Bund, SoFFin und Banken müssten sich auf Preise einigen, die per Definition arbiträr sind. Die Banken werden alles tun, damit der Staat so viel wie möglich für die toxischen Wertpapiere bezahlt – nur leider wird der Staat nicht alles tun, damit er so wenig wie möglich dafür bezahlt. Denn so wenig wie möglich wäre gar nichts – und genau das möchte der Staat mit der Bad Bank ja verhindern. Die Paradoxie dabei: Die Banken sitzen trotz ihrer verfehlten Investitionen am längeren Hebel. Die Bundesregierung wird einen Betrag auf den Tisch legen, der über mehrere Jahre gebunden ist. Sie erhält dafür ein immenses Kontingent an Wertpapieren, das eigentlich wertlos ist, dass sie aber dennoch verwalten muss. Der SoFFin wird herausfinden müssen, wie viel die Bad Bank letztlich wert ist… Es fällt schwer, sich eine ineffizientere Lösung des Problems toxischer Wertpapiere vorzustellen.

Und was wäre die richtige Lösung? Aus ökonomischer Sicht wäre es wohl am sinnvollsten, dem Steuerzahler nicht die toxischen Wertpapiere anzudrehen, sondern den insolventen Banken die guten Wertpapiere abzukaufen und sie in „Good Banks” zusammenzufassen. Die Aktionäre der Banken blieben dann auf den Verlusten sitzen – das Bankensystem könnte mit den „Good Banks” weiter funktionieren. Vielleicht hat die Bundesregierung ja den Mut, diese Lösung zumindest bei den Landesbanken umzusetzen. Wenn es in Deutschland tatsächlich so viele „bad banks” gibt, wie uns zurzeit suggeriert wird, dann sollte der Staat nicht noch eine zusätzliche schaffen.

Heinrich Haasis, Präsident des Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes

Ein Netzwerk für die europäische Bankaufsicht, klare Maßstäbe für die Kontrolle und vor allem Nachhaltigkeit beim Wirtschaften sind für den Präsidenten des Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes, Heinrich Haasis, die Komponenten für ein stabiles europäisches Finanzsystem. Eine europäische Superbehörde wäre viel zu weit weg von den Kreditinstituten.

In der Finanzwelt ist nichts mehr, wie es einmal war. Viele Global Player unter Europas Banken sind ganz oder teilweise verstaatlicht, andere mussten neue Eigentümer aufnehmen und die Aushängeschilder der Wallstreet, großen Investmentbanken, gibt es praktisch nicht mehr. Staaten müssen nicht nur mit Milliardenbeträgen Finanzinstitute stützen, weil sie als too big to fail gelten. In vielen Ländern deutet sich auch ein großer konjunktureller Abschwung an, dem wiederum mit milliardenschweren Konjunkturpaketen entgegen gewirkt wird. Vor diesem Hintergrund lautet die zentrale Frage, wie solche Finanzmarktkrisen künftig verhindert werden können.

Die Ereignisse des letzten Jahres haben deutlich gemacht, dass wir die bankaufsichtlichen Strukturen in Europa weiterentwickeln müssen, weil die Finanzmärkte – mit neuen Playern, neuen Techniken und neuen Produkten – einer permanenten Veränderung unterworfen sind. So konnten wir in den letzten Jahren einen grundlegenden Wandel in der Finanzkultur beobachten, viele Banken wandten sich von realen Kunden ab und konzentrierten sich auf reine Geldmarktgeschäfte, die durch Verbriefungen und so genannte „Finanzinnovationen” erst ermöglicht wurden. Kurzfristig waren dadurch hohe Renditen möglich, aber nur unter Inkaufnahme hoher Risiken, für die die Volkswirtschaften im Moment gerade stehen. Die Bankaufsicht hat diesen Wandel in vielen Staaten nicht ausreichend begleitet. Aus meiner Sicht reicht es deshalb nicht mehr aus, lediglich nur neue Vorgehensweisen zur Bankenregulierung festzulegen. Es gilt auch die Struktur der Bankenaufsicht selbst so anzupassen, dass sie auf zukünftige Herausforderungen angemessen reagieren kann. Aus meiner Sicht sind an eine künftige Struktur in Europa zwei Bedingungen zu knüpfen:

1. Die Vollendung des Finanzbinnenmarktes auf allen europäischen Märkten ist ein unverrückbares politisches Ziel. Mit zunehmender Integration werden aber auch gleiche Wettbewerbsbedingungen – auch in Fragen der Bankenaufsicht – für alle Anbieter ein zunehmend wichtiger Faktor. Gleiche Risiken müssen auch mit gleichen Maßstäben gemessen werden.
2. Weiterhin bleibt festzustellen, dass sich Bankenaufsicht in der Vergangenheit zu sehr auf die Beaufsichtigung des jeweiligen einzelnen Instituts konzentriert hat. Systemzusammenhänge und makroökonomische Einflussfaktoren traten im Vergleich dazu eher in den Hintergrund. Zukünftig müssen diese Systemzusammenhänge stärker gewürdigt werden und adäquaten Einfluss auf Bankenaufsicht haben.

Diese Forderungen können aus meiner Sicht in künftigen bankaufsichtlichen Strukturen in Europa am ehesten eingelöst werden, wenn die einzelnen nationalen Bankenaufseher ein Netzwerk bilden, das sie als eine Plattform für Austausch und Entwicklung bankaufsichtlicher Standards nutzen. Das beinhaltet sowohl die konkrete Anwendung bankaufsichtlicher Regelungen auf Institute als auch Maßnahmen, die der Stabilität des Finanzsystems dienen. Die klare Prämisse dabei lautet: Der Wettbewerb soll nur zwischen Marktteilnehmern, nicht aber zwischen Aufsichtssystemen stattfinden. Deshalb brauchen wir die Sicherstellung eines „einheitlichen Spielfeldes” für die Marktteilnehmer, der Grundsatz nennt sich „same business, same risk, same rules”.

Das Gemeinschaftsrecht der EU sieht aber nicht vor, dass Beschlüsse, die innerhalb des Netzwerks gefasst werden, eine unmittelbare Bindungswirkung in den Mitgliedstaaten entfalten, hier fehlen also die rechtlichen Voraussetzungen. Deshalb müssen die Staaten eine gemeinsame Selbstverpflichtung beschließen. Sollte dann ein Mitgliedstaat einmal nicht in allen Teilen der gemeinsamen Selbstverpflichtung folgen, muss er dies den anderen unter Angaben von Gründen offenlegen und sich dafür rechtfertigen.

Ich sehe in so einem Netzwerk die Möglichkeit, eine dezidiert „europäische Aufsichtskultur” zu schaffen. Eine neue Aufsichtkultur, die auf die europäischen Bedürfnisse zugeschnitten ist, die einerseits den einheitlichen Binnenmarkt voranbringt, andererseits aber auf eine Aufsicht in den einzelnen Staaten setzt, die nahe an den dort tätigen Kreditinstituten bleibt und deshalb über eine gute Marktkenntnis verfügt.

Gerade vor dem Hintergrund der Finanzmarktkrise, die ja ihre Hauptursachen im angloamerikanischen Raum hat, sollten die Europäer selbstbewusst zu ihrer eigenen Finanzkultur stehen. Das beinhaltet auch die Form der Aufsicht. Andere Modelle, die derzeit auch diskutiert werden, bleiben nach meiner Überzeugung hinter einem vernetzten System zurück. Und vor allem der Vorschlag, eine europäische Zentralbehörde für alle in der EU tätigen Kreditinstitute einzurichten, spiegelt nicht die politische Wirklichkeit in Europa wider. Denn gerade in dieser Krise zeigt sich, dass es die Nationalstaaten sind, die mit genau angepassten Rettungsschirmen und Programmen handeln, deshalb sollte auch die Aufsicht auch eine starke nationale Komponente besitzen. Eine europäische Superbehörde wäre auch viel zu weit weg von den Kreditinstituten, allein in Deutschland gibt es über 2.000 lokal arbeitende Kreditinstitute. Ich glaube nicht, dass die spezifischen Finanzmarktstrukturen eines jeden Landes sich in so einer Zentralbehörde abbilden lassen. Eine solche Behörde würde erhebliche, unnötige Bürokratiekosten verursachen.

Das Netzwerkmodell dagegen ist effizient, erhält den notwendigen marktnahen Bezug der Aufsicht und schafft gleichen Regeln für gleiche Risiken für alle Kreditinstitute – es präsentiert sich somit als überzeugende europäische Lösung. Gerade die nationalen Notenbanken haben das volkswirtschaftliche Know-how und die notwendigen Analysemöglichkeiten, um zukünftig makroökonomische Zusammenhänge und Risiken, die die Stabilität des Finanzsystems gefährden können, genau zu überwachen.

Ein aus meiner Sicht sehr positiver Weg wird in dieser Sache durch die Expertengruppe unter dem Vorsitz von Jaques de Larosière beschritten, die vorschlägt, dass Notenbanker und Bankaufseher in einem Gremium zusammenarbeiten, dessen Aufgabe es ist, Vorschläge zur Berücksichtigung makroökonomischer Einflüsse auf bankaufsichtliche Regelungen zu machen, deren Umsetzung zu beobachten sowie als Frühwarninstitution zu dienen.

Wichtig ist in diesem Zusammenhang auch, dass die neuen bankaufsichtlichen Regeln wieder mehr Maß und Mitte in große Teile der Kreditwirtschaft zurückbringen, vor allem zu denjenigen, die die kurzfristige Gewinnmaximierung zum wichtigsten Unternehmensziel erhoben haben. Hier gibt es von Seiten der Staatengemeinschaft nach dem G-20-Gipfel in Washington bereits positive Anzeichen. Dazu gehört, dass Pflichten von Verkäufern von strukturierten Produkten verdeutlicht und Marktteilnehmer wie die Ratingagenturen und Hedge Fonds endlich reguliert und überwacht werden, um nur einige der gut 50 Maßnahmen zu benennen.

Bei alledem sollte beachtet werden, dass die Kreditwirtschaft sehr unterschiedlich von der Finanzkrise betroffen ist. Gerade die dezentralen Verbundunternehmen, wie Sparkassen und Genossenschaftsbanken, sind nicht nur Stabilisatoren in der Finanzmarktkrise, sie stellen auch zuverlässig die Versorgung der Realwirtschaft mit Krediten sicher. Von ihnen geht auch keinerlei systemisches Risiko aus. Dennoch wurden sie in der Vergangenheit penibelst kontrolliert, während die systemrelevanten Risiken offensichtlich nicht ausreichend gesehen wurden. Auch hier wünsche ich mir künftig eine Umorientierung.

Ein Netzwerk für die europäische Bankaufsicht, klare Maßstäbe für die Kontrolle und eine Grundüberzeugung bei alle Beteiligten, dass es in der Finanzwirtschaft – als einer für jede Volkswirtschaft systemrelevanten Branche – vor allem um Nachhaltigkeit beim Wirtschaften gehen muss – das sind für mich die Komponenten, um europaweit ein stabiles Finanzsystem wieder aufbauen und erhalten können.

Die Bundesbank, die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungen (BAFin), der staatliche Banken-Rettungsfonds SoFFin und weitere Experten stellten sich am Montag klar hinter die Gesetzespläne der Bundesregierung und der Koalition. Der Gesetzentwurf wird am Freitag im Bundestag verabschiedet.

Nach Angaben der BaFin beträgt die gesamte Marktkapitalisierung der HRE derzeit nur noch 190 Millionen Euro. Bundesbankpräsident Axel Weber bezweifelte, dass bei der HRE überhaupt noch ein Netto-Unternehmenswert vorhanden sei. Weber bezeichnete das im Gesetz vorgesehene Verfahren in der aktuellen Krise als angemessen. Er bestärkte die Regierung darin, den Immobilienfinanzierer notfalls komplett zu übernehmen. Bei einem systemischen Institut gar nichts zu tun, sei keine Alternative. Eine Insolvenz der für die weltweiten Finanzmärkte sehr wichtigen HRE müsse unbedingt vermieden werden, so der Bundesbankpräsident.

Der Präsident der BaFin, Jochen Sanio, wies darauf hin, dass die deutschen Banken bis Ende März ihre Bilanzen vorlegen müssten. “Die Stunde der Wahrheit kommt”, sagte Sanio. Es könne Fälle geben, bei denen hohe Verluste aufgelaufen und keine Reserven mehr vorhanden seien. “Das wäre dann die Stunde der BaFin”, erklärte Sanio. Wenn eine Bank unter die Grenze von 8 Prozent Gesamtkapitalquote und 4 Prozent Kernkapitalquote gefallen sei, “dann wären wir in einer aufsichtlich getriebenen Vorinsolvenz”, sagte der BaFin-Präsident. Dass die Koalition das Gesetzgebungsverfahren so schnell abschließen wolle, bezeichnete der BaFin-Präsident als “notwendig”.

HRE-Anteilseigner J. Christopher Flowers hält jedoch an seinen Anteilen fest: Eine Rekapitalisierung der HRE würden die Steuerzahler entlasten, da keine Entschädigung gezahlt werden müsse, „und wir würden Anteilseigner des Unternehmens bleiben”, versuchte der US-Investor seine Milliarden-Beteiligung zu retten. Flowers hatte im Sommer 2008 mehr als eine Milliarde Euro in die HRE investiert. Davon ist nun nur noch ein Bruchteil übrig. Er bestritt, dass eine Verstaatlichung der HRE zu einem höheren Rating der Bank bei den Finanzagenturen führen werde.

Weiterführende Informationen:

Stellungnahmen der Sachverständigen
http://www.bundestag.de/ausschuesse/a07/anhoerungen/120/Stellungnahmen/index.html

Wort-Protokoll der Anhörung (PDF)

http://www.bundestag.de/ausschuesse/a07/anhoerungen/120/120-16_03_09-FMStabErgG.pdf

Der Bundestag stellt einen Mitschnitt der Anhörung (Real Player) zur Verfügung. Die Links finden Sie unter

http://www.bundestag.de/aktuell/archiv/2009/23803967_kw12_hre/index.html

Gesetzentwurf für ein Finanzmarktstabilisierungsergänzungsgesetz (PDF)
http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/16/121/1612100.pdf

• 1. Lesung am Freitag, 6. März 2009
• 2. und 3. Lesung am Freitag, 20. März 2009

Prof. Clemens Fuest

Diskussionen über die Enteignung und Verstaatlichung von Unternehmen wecken leicht Erinnerungen an gescheiterte Experimente kollektivistischer Wirtschaftspolitik. Wie sich vielfach gezeigt hat, ist der Staat kein guter Unternehmer, und der Versuch, wirtschafts-, sozial- oder gesellschaftspolitische Ziele durch Staatseigentum an Unternehmen zu erreichen, hat kaum Aussichten auf Erfolg. Derartige Konzepte werden seit vielen Jahren nur noch an den Rändern des politischen Spektrums ernsthaft verfolgt. In der Sozialen Marktwirtschaft haben sie keinen Platz.

Das geplante Finanzmarktstabilisierungsergänzungsgesetz (FMStErgG), das eine Enteignung von Unternehmen des Finanzsektors unter bestimmten Bedingungen ermöglicht, ist in den letzten Wochen verschiedentlich als wirtschaftspolitischer Irrweg in die Staatswirtschaft, als Verstoß gegen Grundregeln der Marktwirtschaft oder als Anschlag auf das Privateigentum kritisiert worden. Diese Vorwürfe sind gegenstandslos. Das Gesetz sieht keine dauerhafte, sondern nur eine vorübergehende Verstaatlichung von Banken vor. Es verpflichtet dazu, verstaatlichte Banken nach der Sanierung wieder zu privatisieren, und die vorgesehene Entschädigung geht über verfassungsrechtliche Mindestanforderungen hinaus. Das Gesetz wird dringend benötigt, um die Belastungen der Steuerzahler durch die Finanzkrise zu begrenzen und eine Sanierung gescheiterter Banken zu ermöglichen.

Der Zusammenbruch der Investment-Bank Lehman Brothers im Oktober 2008 hat gezeigt, dass Konkurse größerer Banken schwere Wirtschaftskrisen auslösen können.  Um eine weitere Verschärfung der Krise abzuwenden, hat die Bundesregierung sich in Abstimmung mit Regierungen anderer Staaten verpflichtet, weitere Bankzusammenbrüche zu verhindern. Entsprechende Mittel für Staatsbürgschaften und Kapitalhilfen sind bereitgestellt worden. Dieser Schritt war notwendig, um die Finanzmärkte zu stabilisieren. Er hat aber die Nebenwirkung, dass eine wichtige Regel der Marktwirtschaft außer Kraft gesetzt wird: die Regel, dass dann, wenn ein Unternehmen in wirtschaftliche Schwierigkeiten gerät, in erster Linie die Inhaber des Unternehmens mit ihrem Eigenkapital haften und in zweiter Linie die Gläubiger, mit dem Fremdkapital, das sie bereit gestellt haben. Durch die Garantie des Staates, Insolvenzen von Banken zu vermeiden, werden Risiken des Bankgeschäfts auf die Steuerzahler abgewälzt,  während die Chancen auf Gewinne bei den Eigentümern verbleiben und die Interessen der Fremdkapitalgeber geschützt werden. Aber das ist noch nicht alles. Durch die Gewissheit der staatlichen Rettung bleibt das Risiko der Alteigentümer begrenzt. Sofern sie die Kontrolle über die Geschäftsführung behalten, haben sie durch die staatliche Absicherung Anreize, spekulative Engagements einzugehen. Im Erfolgsfall können sie damit einen Teil ihres eingebrachten Eigenkapitals retten. Im Fall eines Misserfolgs haften die Steuerzahler. Um dies zu verhindern, muss der Staat die Kontrolle über die Bank auch gegen den Widerstand der Alteigentümer übernehmen können. Als ultima ratio wird deshalb das Instrument der Enteignung benötigt.

Wenn es zu einer Enteignung kommt, stellt sich die Frage der Entschädigung. Bei börsennotierten Unternehmen erscheint es naheliegend, den Unternehmenswert am Börsenkurs zu messen. Die Aktionäre der Hypo Real Estate verlangen sogar mehr als das. Tatsächlich wäre eine Entschädigung in Höhe des Börsenkurses in diesem Fall aber zu hoch. Denn der Börsenkurs der Hypo Real Estate ist nur deshalb nicht gleich Null, weil der Staat Steuergelder eingesetzt hat, um die Bank zu retten, und die Bank ohne diese Hilfe Konkurs anmelden müsste. In derartigen Fällen bedeutet eine Entschädigung in Höhe des Börsenkurses, dass der Staat zweimal zahlen muss. Das erste Mal, um den Konkurs zu verhindern, und das zweite Mal, um den Wert, der allein wegen der ersten Zahlung noch vorhanden ist, zu übernehmen. Kein privater Investor wurde sich auf ein solches Geschäft einlassen. Eine so gestaltete Enteignung wäre wirtschaftlich gesehen keine Enteignung, sondern ein Geschenk.

Um derartige Geschenke an die Alteigentümer zu vermeiden, sieht das Finanzmarktstabilisierungsergänzungsgesetz (Art. 3 § 4 Absatz 4 FMStErgG) vor, dass die Auswirkungen staatlicher Hilfsmaßnahmen auf den Börsenkurs berücksichtigt werden und die Entschädigung gegebenenfalls entsprechend gekürzt wird. Eine analoge Klausel enthält das Gesetz, das der Verstaatlichung der Bank Northern Rock in Großbritannien zu Grunde liegt. Diese Regelung müsste im Fall der Hypo Real Estate wohl darauf hinauslaufen, dass die Entschädigung auf Null sinkt. Für die Alteigentümer ist das ein hartes Ergebnis, es ist aber durchaus gerecht, denn der Unternehmenswert beruht allein auf der Bereitschaft des Steuerzahlers, für die Verbindlichkeiten der Bank geradezustehen.

Für die Steuerzahler ist diese Enteignung auch bei einer Entschädigung von Null noch ein schlechtes Geschäft. Denn die Staatsgarantie schützt die Ansprüche der Fremdkapitalgeber, die am Ende die eigentlichen Gewinner der Verstaatlichung sind. Ihre Ansprüche würden im Fall einer Insolvenz teilweise untergehen, während sie nun staatlich garantiert werden. In diesem Punkt liegt aus finanzpolitischer Sicht eine wichtige Schwäche des Gesetzes. Es wäre zu prüfen, ob es möglich ist, auch Fremdkapitalgeber an den Sanierungskosten zu beteiligen, sofern daraus nicht neue Risiken für die Finanzmarktstabilität entstehen.

Es sollte auch klar sein, dass dieses Gesetz letztlich nicht mehr leisten kann, als dem Staat  ein Instrument zur Schadensbegrenzung in die Hand zu geben. Wie die verstaatlichten Banken saniert und auf die Reprivatisierung vorbereitet werden sollen, ist ebenso ungeklärt wie die Frage, welche Anpassungen der Bankenregulierung und der Finanzmarktaufsicht – eventuell ebenfalls vorübergehend – erforderlich sind, um die Funktionsfähigkeit der Kapitalmärkte wieder herzustellen.

Prof. Clemens Fuest ist Professor of Business Taxation and Research Director of the University of Oxford Centre for Business Taxation.