Dr. Inge Gräßle MdEP, Parl. Geschäftsführerin der CDU/CSU-Gruppe im Europäischen Parlament

Die Europäische Kommission hat eine Reform der europäischen Finanzaufsicht vorgeschlagen. Die Struktur der Finanzdienstleistungsausschüsse soll verändert werden, neue Aufsichtsbehörden geschaffen werden.

Die Europaabgeordnete Inge Gräßle (EVP-ED -- CDU/CSU) unterstützt die Vorschläge: Die Idee, 27 nationale Behörden durch eine europäische abzulösen, findet sie gut, sagt sie in ihrem Videostatement. Sie erwartet spannende Diskussionen in den kommenden Monaten.

www.youtube.com/watch?v=vrcK4BD-iac

Text des Video-Statements:

Die Vorschläge der Europäischen Kommission zur Finanzmarktaufsicht machen aus europäischer Sicht viel Sinn, weil wir entbürokratisieren und für Effizienz sorgen.

Es werden 27 nationale Aufsichtsbehörden abgelöst durch hoffentlich dann eine einzige europäische -- zumal die 27 bis jetzt gezeigt haben, dass sie den Namen Aufsicht nur eingeschränkt verdienen. Allerdings muss man diese Regelung im Detail noch mal genauer betrachten.

Wir sorgen uns um den Sitz dieser Einrichtung. Wir wollen, dass er zur Europäischen Zentralbank nach Frankfurt kommt und müssen hier natürlich uns große Widerstände von Seiten der Briten, dem zweiten großen Finanzplatz in Europa, und auch der Franzosen gewährleisten, weil sie beide gerne diesen Sitz in ihren jeweiligen Mitgliedstaaten hätten.

Viel wichtiger als der Sitz sind aber die Fragen der Detailregelungen wie diese Finanzmarktaufsicht im Endeffekt aussieht, wie groß der Einfluss der Zentralbank auf diese Aufsicht sein wird und wie das Gesamtgefüge dieser Aufsicht insgesamt auszusehen hat. Also spannende Diskussionen für die nächsten Monate.

PD Dr. Heribert Dieter, Stiftung Wissenschaft und Politik und University of Warwick

Die lange gepflegte Annahme, Finanzmärkte würden sich selbst regulieren, habe sich als teurer Irrtum erwiesen, sagt Heribert Dieter. Mit Blick auf den G-20-Gipfel in London sieht er sieht in den USA nur wenig Bereitschaft zur Stärkung der internationalen Kooperation in der Finanzpolitik. Denn: Mangelnde internationale Kooperation stehe bislang nicht im Mittelpunkt der Krisenanalyse in den USA.

Am Donnerstag dieser Woche treffen die Staats- und Regierungschefs der G-20 in London zusammen, um eine Reform der internationalen Finanzarchitektur zu erörtern und um koordinierte Maßnahmen zur Bekämpfung der Weltwirtschaftskrise zu beschließen. Die Erwartungen an den Londoner Gipfel sind hoch: Im Vorfeld wurde von der Entwicklung einer neuen internationalen Finanzarchitektur gesprochen. Vor allem zwei Fragen sind offen. Zum einen ist unklar, inwieweit wichtige Akteure bereit wären, eine Beschränkung ihrer Souveränität zu akzeptieren. Zum anderen ist unklar, ob die Formulierung globaler Standards in der Finanzmarktaufsicht und -regulierung überhaupt sinnvoll sind.

Souveränität beschränken?

Während in Europa die Bereitschaft zum Souveränitätsverzicht als notwendiges Element supranationaler Kooperation akzeptiert wird, ist offen, ob die USA eine Einschränkung ihrer Souveränität hinnehmen werden. Dabei geht es nicht allein um die Frage, wie sich die Regierung Obama verhalten wird. Selbst wenn es gelingen würde, mit Präsident Obama und seinem Finanzminister Geithner in London einen Konsens zu entwickeln ist offen, wie der Kongress sich zu neuen vertraglichen Verpflichtungen der USA verhalten würde. Jeder neue Vertrag müsste vom Kongress gebilligt werden, und es ist fraglich, ob in der gegenwärtigen Krisenstimmung Senat und Repräsentantenhaus internationaler Abkommen, etwa eine supranationale Bankenaufsicht, unterstützen würden. Betrachtet man die politische Stimmung in den USA, erscheint dies wenig wahrscheinlich. Es hat den Anschein, als ob die Finanzkrise in weiten teilen der USA als ein Phänomen betrachtet wird, dessen Verursacher vor allem in New York zu finden sind. Mangelnde internationale Kooperation steht bislang nicht im Mittelpunkt der Krisenanalyse in den USA.

Wenn über ausländische Akteure gesprochen wird, dann gelten diese häufig als Mitverursacher der Krise. Vor allem China wird gerne und regelmäßig kritisiert. US-Notenbankchef Bernanke etwa hat schon vor einigen Jahren den Begriff der Ersparnisschwemme (savings glut) geprägt. Dahinter steht die Überlegung, dass nicht die USA zu viel konsumieren und zu wenig sparen, sondern das Ausland produziert eine zu hohe Ersparnis und diese Kapitalimporte machen es der Notenbank schwer, die Geldpolitik zu straffen. Für die Übertreibungen auf den amerikanischen Finanzmärkten wären demnach die Kapitalexporteure, also China und andere Länder, zumindest mitverantwortlich. Es ist offenkundig, dass vor dem Hintergrund einer solchen Krisenanalyse nur wenig Bereitschaft zur Stärkung der internationalen Kooperation in der Finanzpolitik besteht. Finanzminister Geithner hat dies vor seiner Ankunft in Europa bereits deutlich gemacht. In einem Beitrag für die Financial Times betont er die Autonomie Amerikas bei der Neugestaltung der amerikanischen Finanzmärkte: “We are not going to give anyone else the responsibility for deciding what balance between stability and efficiency is right for our markets”.

Sind globale Lösungen überlegen?

Doch nicht nur die vermutlich wenig kompromissbereite Haltung der USA stimmt skeptisch. Fraglich ist, ob die Schaffung globaler Standards der Finanzmarktregulierung sinnvoll ist. Werden Krisen damit weniger wahrscheinlich? Oder kann zumindest die Dimension von Krisen verkleinert werden? Die Erfahrungen mit den bisher implementierten globalen Standards stimmen dabei wenig zuversichtlich. Ein erster Versuch in diesem Bereich war Basel I. Mit dieser Richtlinie sollten international operierende Banken verpflichtend werden, bestimmte Summen an Eigenkapital zu halten. Bei der Berechnung des Eigenkapitals wurden aber Kredite mit einer Laufzeit von weniger als einem Jahr mit einer niedrigen Anforderung an die Eigenkapitalunterlegung versehen. Die Folge war, dass kurzfristige Kredite billiger waren als langfristige, und daher wählten viele Kreditnehmer, vor allem in Ostasien, kurze Laufzeiten. Als sich im Jahr 1997 die Situation für asiatische Kreditnehmer, etwa Südkorea, drastisch verschlechterte, gewann die Krise wegen dieser Regulierungslücke an Dynamik: Auslaufende Kredite mussten in großem Umfang umgeschuldet werden, aber Südkorea bekam keine neuen Kredite.

Auch das neue Regelwerk, Basel II, hat sich als wenig überzeugend erwiesen. In Basel II werden Phasen des Marktversagens mit marktbasierten Instrumenten prognostiziert – ein unmögliches Unterfangen. Schon früh hat die Wissenschaft auf diesen Konstruktionsfehler von Basel II hingewiesen, etwa Avinash Persaud im Jahr 2000. Gehört wurden diese Warnungen nicht, und heute wird schon über die Reform von Basel II nachgedacht, ob wohl das Regelwerk noch nicht einmal in sämtlichen wichtigen Finanzmärkten implementiert ist. Angebracht wäre indes eine Debatte, wie sinnvoll globale Standards, die ja notwendigerweise nationale Sonderwege ausschließen, überhaupt sein können.

In London wird es vermutlich keinen großen Wurf für eine neue Finanzarchitektur geben, und dies hat auch Vorteile. Die G-20 Länder sollten sich auf Prinzipien der Finanzmarktregulierung verständigen – und diese dann auf nationaler oder regionaler Ebene implementieren. Viel wichtiger als globale Regulierung ist die Rückkehr der Politik in die Überwachung der Finanzmärkte. Die lange gepflegte Annahme, Finanzmärkte würden sich selbst regulieren, hat sich als teurer Irrtum erwiesen. Marktwirtschaften brauchen keine Staatsbanken, aber in jedem Fall eine kritische Überwachung der Finanzmärkte.

Heinrich Haasis, Präsident des Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes

Ein Netzwerk für die europäische Bankaufsicht, klare Maßstäbe für die Kontrolle und vor allem Nachhaltigkeit beim Wirtschaften sind für den Präsidenten des Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes, Heinrich Haasis, die Komponenten für ein stabiles europäisches Finanzsystem. Eine europäische Superbehörde wäre viel zu weit weg von den Kreditinstituten.

In der Finanzwelt ist nichts mehr, wie es einmal war. Viele Global Player unter Europas Banken sind ganz oder teilweise verstaatlicht, andere mussten neue Eigentümer aufnehmen und die Aushängeschilder der Wallstreet, großen Investmentbanken, gibt es praktisch nicht mehr. Staaten müssen nicht nur mit Milliardenbeträgen Finanzinstitute stützen, weil sie als too big to fail gelten. In vielen Ländern deutet sich auch ein großer konjunktureller Abschwung an, dem wiederum mit milliardenschweren Konjunkturpaketen entgegen gewirkt wird. Vor diesem Hintergrund lautet die zentrale Frage, wie solche Finanzmarktkrisen künftig verhindert werden können.

Die Ereignisse des letzten Jahres haben deutlich gemacht, dass wir die bankaufsichtlichen Strukturen in Europa weiterentwickeln müssen, weil die Finanzmärkte – mit neuen Playern, neuen Techniken und neuen Produkten – einer permanenten Veränderung unterworfen sind. So konnten wir in den letzten Jahren einen grundlegenden Wandel in der Finanzkultur beobachten, viele Banken wandten sich von realen Kunden ab und konzentrierten sich auf reine Geldmarktgeschäfte, die durch Verbriefungen und so genannte „Finanzinnovationen” erst ermöglicht wurden. Kurzfristig waren dadurch hohe Renditen möglich, aber nur unter Inkaufnahme hoher Risiken, für die die Volkswirtschaften im Moment gerade stehen. Die Bankaufsicht hat diesen Wandel in vielen Staaten nicht ausreichend begleitet. Aus meiner Sicht reicht es deshalb nicht mehr aus, lediglich nur neue Vorgehensweisen zur Bankenregulierung festzulegen. Es gilt auch die Struktur der Bankenaufsicht selbst so anzupassen, dass sie auf zukünftige Herausforderungen angemessen reagieren kann. Aus meiner Sicht sind an eine künftige Struktur in Europa zwei Bedingungen zu knüpfen:

1. Die Vollendung des Finanzbinnenmarktes auf allen europäischen Märkten ist ein unverrückbares politisches Ziel. Mit zunehmender Integration werden aber auch gleiche Wettbewerbsbedingungen – auch in Fragen der Bankenaufsicht – für alle Anbieter ein zunehmend wichtiger Faktor. Gleiche Risiken müssen auch mit gleichen Maßstäben gemessen werden.
2. Weiterhin bleibt festzustellen, dass sich Bankenaufsicht in der Vergangenheit zu sehr auf die Beaufsichtigung des jeweiligen einzelnen Instituts konzentriert hat. Systemzusammenhänge und makroökonomische Einflussfaktoren traten im Vergleich dazu eher in den Hintergrund. Zukünftig müssen diese Systemzusammenhänge stärker gewürdigt werden und adäquaten Einfluss auf Bankenaufsicht haben.

Diese Forderungen können aus meiner Sicht in künftigen bankaufsichtlichen Strukturen in Europa am ehesten eingelöst werden, wenn die einzelnen nationalen Bankenaufseher ein Netzwerk bilden, das sie als eine Plattform für Austausch und Entwicklung bankaufsichtlicher Standards nutzen. Das beinhaltet sowohl die konkrete Anwendung bankaufsichtlicher Regelungen auf Institute als auch Maßnahmen, die der Stabilität des Finanzsystems dienen. Die klare Prämisse dabei lautet: Der Wettbewerb soll nur zwischen Marktteilnehmern, nicht aber zwischen Aufsichtssystemen stattfinden. Deshalb brauchen wir die Sicherstellung eines „einheitlichen Spielfeldes” für die Marktteilnehmer, der Grundsatz nennt sich „same business, same risk, same rules”.

Das Gemeinschaftsrecht der EU sieht aber nicht vor, dass Beschlüsse, die innerhalb des Netzwerks gefasst werden, eine unmittelbare Bindungswirkung in den Mitgliedstaaten entfalten, hier fehlen also die rechtlichen Voraussetzungen. Deshalb müssen die Staaten eine gemeinsame Selbstverpflichtung beschließen. Sollte dann ein Mitgliedstaat einmal nicht in allen Teilen der gemeinsamen Selbstverpflichtung folgen, muss er dies den anderen unter Angaben von Gründen offenlegen und sich dafür rechtfertigen.

Ich sehe in so einem Netzwerk die Möglichkeit, eine dezidiert „europäische Aufsichtskultur” zu schaffen. Eine neue Aufsichtkultur, die auf die europäischen Bedürfnisse zugeschnitten ist, die einerseits den einheitlichen Binnenmarkt voranbringt, andererseits aber auf eine Aufsicht in den einzelnen Staaten setzt, die nahe an den dort tätigen Kreditinstituten bleibt und deshalb über eine gute Marktkenntnis verfügt.

Gerade vor dem Hintergrund der Finanzmarktkrise, die ja ihre Hauptursachen im angloamerikanischen Raum hat, sollten die Europäer selbstbewusst zu ihrer eigenen Finanzkultur stehen. Das beinhaltet auch die Form der Aufsicht. Andere Modelle, die derzeit auch diskutiert werden, bleiben nach meiner Überzeugung hinter einem vernetzten System zurück. Und vor allem der Vorschlag, eine europäische Zentralbehörde für alle in der EU tätigen Kreditinstitute einzurichten, spiegelt nicht die politische Wirklichkeit in Europa wider. Denn gerade in dieser Krise zeigt sich, dass es die Nationalstaaten sind, die mit genau angepassten Rettungsschirmen und Programmen handeln, deshalb sollte auch die Aufsicht auch eine starke nationale Komponente besitzen. Eine europäische Superbehörde wäre auch viel zu weit weg von den Kreditinstituten, allein in Deutschland gibt es über 2.000 lokal arbeitende Kreditinstitute. Ich glaube nicht, dass die spezifischen Finanzmarktstrukturen eines jeden Landes sich in so einer Zentralbehörde abbilden lassen. Eine solche Behörde würde erhebliche, unnötige Bürokratiekosten verursachen.

Das Netzwerkmodell dagegen ist effizient, erhält den notwendigen marktnahen Bezug der Aufsicht und schafft gleichen Regeln für gleiche Risiken für alle Kreditinstitute – es präsentiert sich somit als überzeugende europäische Lösung. Gerade die nationalen Notenbanken haben das volkswirtschaftliche Know-how und die notwendigen Analysemöglichkeiten, um zukünftig makroökonomische Zusammenhänge und Risiken, die die Stabilität des Finanzsystems gefährden können, genau zu überwachen.

Ein aus meiner Sicht sehr positiver Weg wird in dieser Sache durch die Expertengruppe unter dem Vorsitz von Jaques de Larosière beschritten, die vorschlägt, dass Notenbanker und Bankaufseher in einem Gremium zusammenarbeiten, dessen Aufgabe es ist, Vorschläge zur Berücksichtigung makroökonomischer Einflüsse auf bankaufsichtliche Regelungen zu machen, deren Umsetzung zu beobachten sowie als Frühwarninstitution zu dienen.

Wichtig ist in diesem Zusammenhang auch, dass die neuen bankaufsichtlichen Regeln wieder mehr Maß und Mitte in große Teile der Kreditwirtschaft zurückbringen, vor allem zu denjenigen, die die kurzfristige Gewinnmaximierung zum wichtigsten Unternehmensziel erhoben haben. Hier gibt es von Seiten der Staatengemeinschaft nach dem G-20-Gipfel in Washington bereits positive Anzeichen. Dazu gehört, dass Pflichten von Verkäufern von strukturierten Produkten verdeutlicht und Marktteilnehmer wie die Ratingagenturen und Hedge Fonds endlich reguliert und überwacht werden, um nur einige der gut 50 Maßnahmen zu benennen.

Bei alledem sollte beachtet werden, dass die Kreditwirtschaft sehr unterschiedlich von der Finanzkrise betroffen ist. Gerade die dezentralen Verbundunternehmen, wie Sparkassen und Genossenschaftsbanken, sind nicht nur Stabilisatoren in der Finanzmarktkrise, sie stellen auch zuverlässig die Versorgung der Realwirtschaft mit Krediten sicher. Von ihnen geht auch keinerlei systemisches Risiko aus. Dennoch wurden sie in der Vergangenheit penibelst kontrolliert, während die systemrelevanten Risiken offensichtlich nicht ausreichend gesehen wurden. Auch hier wünsche ich mir künftig eine Umorientierung.

Ein Netzwerk für die europäische Bankaufsicht, klare Maßstäbe für die Kontrolle und eine Grundüberzeugung bei alle Beteiligten, dass es in der Finanzwirtschaft – als einer für jede Volkswirtschaft systemrelevanten Branche – vor allem um Nachhaltigkeit beim Wirtschaften gehen muss – das sind für mich die Komponenten, um europaweit ein stabiles Finanzsystem wieder aufbauen und erhalten können.

Prof. Clemens Fuest

Diskussionen über die Enteignung und Verstaatlichung von Unternehmen wecken leicht Erinnerungen an gescheiterte Experimente kollektivistischer Wirtschaftspolitik. Wie sich vielfach gezeigt hat, ist der Staat kein guter Unternehmer, und der Versuch, wirtschafts-, sozial- oder gesellschaftspolitische Ziele durch Staatseigentum an Unternehmen zu erreichen, hat kaum Aussichten auf Erfolg. Derartige Konzepte werden seit vielen Jahren nur noch an den Rändern des politischen Spektrums ernsthaft verfolgt. In der Sozialen Marktwirtschaft haben sie keinen Platz.

Das geplante Finanzmarktstabilisierungsergänzungsgesetz (FMStErgG), das eine Enteignung von Unternehmen des Finanzsektors unter bestimmten Bedingungen ermöglicht, ist in den letzten Wochen verschiedentlich als wirtschaftspolitischer Irrweg in die Staatswirtschaft, als Verstoß gegen Grundregeln der Marktwirtschaft oder als Anschlag auf das Privateigentum kritisiert worden. Diese Vorwürfe sind gegenstandslos. Das Gesetz sieht keine dauerhafte, sondern nur eine vorübergehende Verstaatlichung von Banken vor. Es verpflichtet dazu, verstaatlichte Banken nach der Sanierung wieder zu privatisieren, und die vorgesehene Entschädigung geht über verfassungsrechtliche Mindestanforderungen hinaus. Das Gesetz wird dringend benötigt, um die Belastungen der Steuerzahler durch die Finanzkrise zu begrenzen und eine Sanierung gescheiterter Banken zu ermöglichen.

Der Zusammenbruch der Investment-Bank Lehman Brothers im Oktober 2008 hat gezeigt, dass Konkurse größerer Banken schwere Wirtschaftskrisen auslösen können.  Um eine weitere Verschärfung der Krise abzuwenden, hat die Bundesregierung sich in Abstimmung mit Regierungen anderer Staaten verpflichtet, weitere Bankzusammenbrüche zu verhindern. Entsprechende Mittel für Staatsbürgschaften und Kapitalhilfen sind bereitgestellt worden. Dieser Schritt war notwendig, um die Finanzmärkte zu stabilisieren. Er hat aber die Nebenwirkung, dass eine wichtige Regel der Marktwirtschaft außer Kraft gesetzt wird: die Regel, dass dann, wenn ein Unternehmen in wirtschaftliche Schwierigkeiten gerät, in erster Linie die Inhaber des Unternehmens mit ihrem Eigenkapital haften und in zweiter Linie die Gläubiger, mit dem Fremdkapital, das sie bereit gestellt haben. Durch die Garantie des Staates, Insolvenzen von Banken zu vermeiden, werden Risiken des Bankgeschäfts auf die Steuerzahler abgewälzt,  während die Chancen auf Gewinne bei den Eigentümern verbleiben und die Interessen der Fremdkapitalgeber geschützt werden. Aber das ist noch nicht alles. Durch die Gewissheit der staatlichen Rettung bleibt das Risiko der Alteigentümer begrenzt. Sofern sie die Kontrolle über die Geschäftsführung behalten, haben sie durch die staatliche Absicherung Anreize, spekulative Engagements einzugehen. Im Erfolgsfall können sie damit einen Teil ihres eingebrachten Eigenkapitals retten. Im Fall eines Misserfolgs haften die Steuerzahler. Um dies zu verhindern, muss der Staat die Kontrolle über die Bank auch gegen den Widerstand der Alteigentümer übernehmen können. Als ultima ratio wird deshalb das Instrument der Enteignung benötigt.

Wenn es zu einer Enteignung kommt, stellt sich die Frage der Entschädigung. Bei börsennotierten Unternehmen erscheint es naheliegend, den Unternehmenswert am Börsenkurs zu messen. Die Aktionäre der Hypo Real Estate verlangen sogar mehr als das. Tatsächlich wäre eine Entschädigung in Höhe des Börsenkurses in diesem Fall aber zu hoch. Denn der Börsenkurs der Hypo Real Estate ist nur deshalb nicht gleich Null, weil der Staat Steuergelder eingesetzt hat, um die Bank zu retten, und die Bank ohne diese Hilfe Konkurs anmelden müsste. In derartigen Fällen bedeutet eine Entschädigung in Höhe des Börsenkurses, dass der Staat zweimal zahlen muss. Das erste Mal, um den Konkurs zu verhindern, und das zweite Mal, um den Wert, der allein wegen der ersten Zahlung noch vorhanden ist, zu übernehmen. Kein privater Investor wurde sich auf ein solches Geschäft einlassen. Eine so gestaltete Enteignung wäre wirtschaftlich gesehen keine Enteignung, sondern ein Geschenk.

Um derartige Geschenke an die Alteigentümer zu vermeiden, sieht das Finanzmarktstabilisierungsergänzungsgesetz (Art. 3 § 4 Absatz 4 FMStErgG) vor, dass die Auswirkungen staatlicher Hilfsmaßnahmen auf den Börsenkurs berücksichtigt werden und die Entschädigung gegebenenfalls entsprechend gekürzt wird. Eine analoge Klausel enthält das Gesetz, das der Verstaatlichung der Bank Northern Rock in Großbritannien zu Grunde liegt. Diese Regelung müsste im Fall der Hypo Real Estate wohl darauf hinauslaufen, dass die Entschädigung auf Null sinkt. Für die Alteigentümer ist das ein hartes Ergebnis, es ist aber durchaus gerecht, denn der Unternehmenswert beruht allein auf der Bereitschaft des Steuerzahlers, für die Verbindlichkeiten der Bank geradezustehen.

Für die Steuerzahler ist diese Enteignung auch bei einer Entschädigung von Null noch ein schlechtes Geschäft. Denn die Staatsgarantie schützt die Ansprüche der Fremdkapitalgeber, die am Ende die eigentlichen Gewinner der Verstaatlichung sind. Ihre Ansprüche würden im Fall einer Insolvenz teilweise untergehen, während sie nun staatlich garantiert werden. In diesem Punkt liegt aus finanzpolitischer Sicht eine wichtige Schwäche des Gesetzes. Es wäre zu prüfen, ob es möglich ist, auch Fremdkapitalgeber an den Sanierungskosten zu beteiligen, sofern daraus nicht neue Risiken für die Finanzmarktstabilität entstehen.

Es sollte auch klar sein, dass dieses Gesetz letztlich nicht mehr leisten kann, als dem Staat  ein Instrument zur Schadensbegrenzung in die Hand zu geben. Wie die verstaatlichten Banken saniert und auf die Reprivatisierung vorbereitet werden sollen, ist ebenso ungeklärt wie die Frage, welche Anpassungen der Bankenregulierung und der Finanzmarktaufsicht – eventuell ebenfalls vorübergehend – erforderlich sind, um die Funktionsfähigkeit der Kapitalmärkte wieder herzustellen.

Prof. Clemens Fuest ist Professor of Business Taxation and Research Director of the University of Oxford Centre for Business Taxation.