Die Verhandlungen zum neuen EU-Mehrjahresfinanzrahmen 2014-2020 im Spannungsfeld zwischen Konsolidierungszwang und erhöhtem Finanzbedarf

Fünf Monate nach der Veröffentlichung der Vorschläge zum Mehrjahresfinanzrahmen 2014-2020 durch die Europäische Kommission stehen die Verhandlungen in Brüssel noch immer am Anfang. Während bezüglich der Struktur und der Dauer des neuen Finanzrahmens keine großen Differenzen innerhalb und zwischen den Institutionen bestehen, weisen die unterschiedlichen Auffassungen hinsichtlich der Mittelausstattung sowie der Einführung neuer Eigenmittel auf einen schwierigen und langwierigen Entscheidungsprozess hin.

Neue Aufgaben durch den Lissabon-Vertrag und Sparzwang der Mitgliedsstaaten - ein Balanceakt (orangebrompton on flickr.com, CC BY-NC-SA 2.0)

Die neuen Spielregeln unter dem Lissabon-Vertrag

Die Verhandlungen finden erstmals nach den Regeln des Lissabon-Vertrags statt. Der Finanzrahmen, welcher die Obergrenzen der einzelnen Ausgabenkategorien für die EU-Jahreshaushalte und damit die politischen Schwerpunkte festschreibt, wurde damit zu einer rechtsverbindlichen Verordnung aufgewertet. Für dessen Verabschiedung bedarf es der Einstimmigkeit im Rat nach vorheriger Zustimmung des Europäischen Parlaments.

Bisher gestaltet sich die Zusammenarbeit mit dem Rat aus Parlamentssicht konstruktiv. Dies ist vor allem der polnischen Ratspräsidentschaft zu verdanken, die einen engen Austausch mit dem Parlament pflegt. So findet im Vorfeld und Nachgang jeder Sitzung des Allgemeinen Rats, der den Finanzrahmen zum Thema hat, ein Informationsaustausch zwischen der Triopräsidentschaft und einer Parlamentsdelegation bestehend aus den zuständigen Berichterstattern und dem Vorsitzenden des Haushaltsausschusses statt. Die bisherigen Kontakte mit der dänischen bzw. zypriotischen Präsidentschaft (1. bzw. 2. Halbjahr 2012) lassen auf eine Fortsetzung dieser guten Zusammenarbeit schließen.

Balanceakt zwischen Sparzwang und gesteigertem Finanzierungsbedarf

Die Verhandlungspartner stehen vor der schwierigen Aufgabe, einen Balanceakt zu meistern: Zum einen muss eine solide Finanzierung der durch den Lissabon-Vertrag übertragenen Aufgaben sowie der vielfältigen innenpolitischen Zielsetzungen (z.B. die EU2020-Strategie inkl. 3 % des EU-BIP für Forschung und Entwicklung) und internationalen Selbstverpflichtungen (z.B. 0,7 % des EU-BNE für Entwicklungshilfe) des Europäischen Rats gewährleistet werden – dies beinhaltet auch eine weiterhin starke Landwirtschafts- sowie Regionalpolitik, da diese einen großen Beitrag zu den EU2020-Zielen leisten. Zum anderen wird es aufgrund der prekären Haushaltslage in vielen Mitgliedsstaaten keine signifikante Mittelerhöhung für den EU-Haushalt geben.

Das Parlament hat im Rahmen eines Sonderausschusses seine Position zum neuen Finanzrahmen erarbeitet und diese bereits im Vorfeld des Kommissionsvorschlags vorgelegt. Zur Finanzierung der politischen Prioritäten sieht das Parlament eine Anhebung des Niveaus von 2013 um 5 % vor, was einem Anteil von 1,11 % am EU-BNE entspräche. Für den Fall, dass der Rat der Mittelerhöhung nicht zustimmt, wird dieser aufgefordert, diejenigen Prioritäten zu nennen, deren Finanzierung ausgesetzt bzw. gestrichen werden soll. Um die Effizienz der auch dann noch knapp bemessenen Mittel zu steigern, fordert das Parlament weiterhin Maßnahmen zur Abschaffung unnötiger Bürokratie und administrativer Doppelstrukturen sowie eine höhere Flexibilität innerhalb und zwischen den Ausgabenrubriken einschließlich der Möglichkeit, nicht verwendete Mittel auf das Folgejahr zu übertragen.

Im Rat gibt es zur Mittelausstattung noch keine einheitliche Linie. Allen inhaltlichen Verhandlungen vorgreifend haben sich jedoch bereits Ende 2010 fünf Mitgliedsstaaten, darunter Deutschland, in einem Brief an Kommissionspräsident Barroso für das Einfrieren des EU-Haushalts auf dem Niveau von 2013 mit einer Anpassung unterhalb der Inflation ausgesprochen. Im Rat drängen diese und einige andere Mitgliedsstaaten nun darauf, sich zunächst auf die Zahlen zu einigen und erst im Anschluss über die Inhalte der Politiken zu verhandeln. Ein solches Vorgehen ist jedoch inakzeptabel, da bereits vor der Zuteilung der Mittel klar sein muss, wofür diese ausgegeben werden sollen. Daher ist es erforderlich, die Finanzausstattung parallel zu den politischen Inhalten zu verhandeln.

Auf den ersten Blick stellt der Kommissionsvorschlag vom 29. Juni 2011 einen Kompromiss zwischen den beiden Standpunkten dar. So schlägt die Kommission eine Finanzausstattung von 1,05 % vor, lagert jedoch einige Posten wie die Großprojekte GMES und den Fusionsreaktor ITER sowie verschiedene Fonds aus dem Finanzrahmen aus. Addiert man beide Teile zusammen, so erhält man 1,11 %. Diese Vorgehensweise ist jedoch inakzeptabel, da sie gegen den Grundsatz der Einheit des Haushalts verstößt und die Ausgabenpolitik dadurch intransparent würde.

Reform des Eigenmittelsystems

Die Einnahmeseite des Haushalts ist neben der Höhe der Mittelausstattung der zweite große Streitpunkt. Der Lissabon-Vertrag gibt den klaren Auftrag einer Finanzierung der EU aus Eigenmitteln. Das derzeit weitgehend auf Beiträgen der Mitgliedsstaaten basierende System widerspricht diesem Passus und ist darüber hinaus aufgrund der komplizierten Rechenmethode und zahlreicher Rabatte für Nettozahler kompliziert und intransparent. Darum fordert das Parlament ein gerechteres, transparenteres und einfacheres Finanzsystem und spricht sich für eine Umstrukturierung der Einnahmeseite aus. Dazu sollten neue Eigenmittelquellen geprüft werden, die schrittweise die Mitgliedsbeiträge ersetzen und die nationalen Haushalte damit entlasten können. Denkbar wäre in diesem Zusammenhang, Einnahmen aus einer zu schaffenden Finanztransaktionssteuer dem Haushalt zufließen zu lassen. Gleichzeitig sollten die vielzähligen Rabatte, Ausnahmen und Korrekturmechanismen zur Entlastung der Nettozahler auslaufen.

Der Kommissionsvorschlag kommt den Forderungen des Parlaments weitgehend nach. So sollen die Rabatte und Korrekturmechanismen vereinfacht und die Beiträge der Mitgliedsstaaten durch die Einnahmen einer neu einzuführenden Finanztransaktionssteuer und einer Mehrwertsteuerquelle gesenkt werden.

Im Rat besteht zwar mittlerweile weitgehende Einigkeit über die Einführung der Finanztransaktionssteuer, deren Einnahmen sollen jedoch den nationalen Haushalten zufließen. Hinsichtlich der Rabatte stehen sich die Länder, die von den Rabatten profitieren und an diesen festhalten wollen und die Länder, die ebenfalls Nettozahler sind, bisher jedoch keine Rabatte erhalten, gegenüber. Inwieweit Fortschritte bei der Reform des Eigenmittelsystems erzielt werden können, ist derzeit noch nicht absehbar. Es ist allerdings wichtig, dass diese Debatte angeschoben wurde.

Einigung im Zeitfenster zwischen den Wahlen

Im Lichte der immer weiter um sich greifenden Staatsschuldenkrise stehen noch schwierige Verhandlungen bevor, da die Mitgliedsstaaten aufgrund des eigenen Sparzwangs nicht willig sind, mehr Geld nach Brüssel zu geben.

Nachdem die Verhandlungen bisher weitgehend allgemein gehalten worden sind, hofft die dänische Ratspräsidentschaft, im Zuge des ersten Halbjahres 2012 eine Einigung zu den wichtigsten Punkten erzielen zu können, damit das Dossiers noch vor Ende 2012 von der zypriotischen Präsidentschaft geschlossen werden kann. Damit bliebe noch genügend Zeit für die Verabschiedung der sektoralen Mehrjahresprogramme, damit diese pünktlich zum 01. Januar 2014 in Kraft treten können. Gleichzeitig würde damit das Zeitfenster zwischen den französischen Präsidentschaftswahlen im Sommer 2012 und den deutschen Bundestagswahlen im Herbst 2013 genutzt, in deren Umfeld keine Einigung zu erwarten ist.

Voraussetzung für die Zustimmung des Parlaments zum neuen Finanzrahmen ist, dass der Rat darin den wesentlichen Forderungen des Parlaments nachkommt. Sollte die Einigung tatsächlich, wie von den “Großen 5″ gefordert, auf dem Niveau von 2013 erfolgen, so muss das Parlament seine Zustimmung verweigern – mit der Konsequenz des Weiterlaufens des aktuellen Finanzrahmens über 2014 hinaus, bis eine Einigung erzielt wird.

Reimer Böge ist einer der renommiertesten Haushaltspolitiker des Europäischen Parlaments. Gehört der CDU/CSU-Gruppe und der EVP an.

Der mehrjährige Finanzplan ist ein mehrjähriger Ausgabenplan, in dem die politischen Prioritäten der Union finanztechnisch umgesetzt werden. Der Plan legt für die von der Europäischen Union in einem bestimmten Zeitraum zu tätigenden Ausgabenobergrenzen fest und erlegt somit Haushaltsdisziplin auf. Damit soll sichergestellt werden, dass sich die Ausgaben der EU geordnet entwickeln und der Rahmen der im Haushaltsplan vorgesehenen Eigenmittel nicht überschritten wird. Der Vertrag von Lissabon sieht eine Verordnung zur Festlegung des mehrjährigen Finanzrahmens vor.

Vorschlag über die Struktur und Mittel des MRF von der Kommission

Am 29. Juni 2011 hat die Europäische Kommission ihre Vorschläge für die Ausgestaltung des Mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) für die Jahre 2014-2020 mit einem Finanzvolumen von 1025 Mrd. Euro, vorgestellt. Über diese sowie über weitere Entwürfe für Gesetzgebungsakte, die Einzelheiten für die Ausgabenbereiche regeln sollen, werden in den kommenden Monaten der Rat der Europäischen Union, das Europäische Parlament und die Europäische Kommission verhandeln. Der Vorschlag der Europäischen Kommission sieht ein Haushaltsvolumen von 1,05 Prozent des Bruttonationaleinkommens (BNE) der EU vor. Dies entspricht einer Erhöhung zum letzten Finanzrahmen von etwa 5 Prozent. Die Finanzierung einiger Projekte im Bereich Forschung und Entwicklung, verschiedener Fonds, wie des Europäischen Fonds für die Anpassung an die Globalisierung, sowie Nothilfereserven soll außerhalb des Haushalts der Europäischen Union (EU) erfolgen. Gleichzeitig wird über die Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) verhandelt, die als größter Ausgabenposten eine zentrale Rolle bei den Verhandlungen zum MFR einnimmt. Das Gesetzgebungspaket sieht auch vor, das bisherige Finanzierungssystem der EU über die Einnahmen aus Zöllen und Agrarabgaben und einem Anteil der BNE der Mitgliedstaaten durch die Einführung einer eigenen Steuer der EU – einer Finanztransaktionssteuer und einer EU-Mehrwertsteuer – zu verändern.

Diese Punkte sieht die CDU/CSU-Bundestagsfraktion als problematisch an.

Grundsätzlich gilt allerdings zu sagen, dass wir im MFR die Chance sehen, die EU vor dem Hintergrund der gegenwärtigen Herausforderungen für die Zukunft aufzustellen. Der Fokus muss auf den zukunftsorientierten Politiken liegen, die einen europäischen Mehrwert besitzen und deren Ziele durch eine effizientere Nutzung der Mittel ohne Erhöhung des Budgets erreicht werden können. Wir fordern daher eine wirksame Begrenzung der Ausgaben der EU, eine transparente und effiziente Verwendung der Mittel und die Stärkung der für Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit wichtigen Bereiche. Die Einführung einer eigenen EU-Steuer lehnen wir ab, außerdem fordern wir eine Finanztransaktionssteuer, die den nationalen EU-Haushalten zufließt.

Die CDU/CSU-Fraktion hat in Zusammenarbeit mit der FDP-Fraktion einen Antrag zum MFR 2014-2020 im Bundestag zur Beratung gestellt, der konkret folgende Maßnahmen vorsieht:

• Die Finanzmittel sollen, ohne die Obergrenze von einem Prozent des BNE zu überschreiten, effizienter durch Umschichtungen in den Politiken eingesetzt werden, die einen europäischen Mehrwert besitzen und die Wettbewerbsfähigkeit und das Wachstum in Europa fördern.
• Transparenz, Kohärenz und parlamentarische Kontrolle müssen gewährleistet werden, indem alle Ausgaben in den Finanzrahmen überführt und lückenlos offengelegt würden. Der Europäische Globalisierungsfonds, die europäischen Agenturen, sowie sonstige Verwaltungsstellen der EU sollen einer Effizienzkontrolle unterliegen.
• Die Übertragung neuer Aufgaben durch den Vertrag von Lissabon darf nicht zu einer Aushöhlung der nationalen Kompetenzen führen. Vielmehr ist auf Subsidiarität bzw. das Vorliegen eines europäischen Mehrwerts zu achten.
• Die Reformen einzelner Politikbereiche, insbesondere der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP), müssen vorangetrieben werden. Die GAP kann einen Beitrag zur Erreichung der „Europa 2020“-Ziele leisten. Die Entkoppelung der Direktzahlungen von der Produktionsart soll auch in anderen Mitgliedstaaten vollzogen werden. Degression, Deckelung und Berücksichtigung der Lohnkosten bei den Direktzahlungen werden abgelehnt, Marktmaßnahmen sind auf ein minimales Sicherheitsnetz zu beschränken. Die Absenkung der Kappungsgrenze der Strukturfördermittel auf 2,5 Prozent des BIP muss umgesetzt werden. Bei der Überarbeitung des Beamtenstatuts für die EU-Beamten sollen die realen Bezüge der nationalen Beamten und die wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse in den Mitgliedstaaten stärker berücksichtigt werden.
• Die Struktur- und Kohäsionspolitik muss zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit beitragen. Ein befristetes Sicherheitsnetz für die Regionen, die absehbar aus dem Konvergenzziel hinausfallen, inklusive der Phasing out Regionen, soll etabliert werden. Zu prüfen ist die Aussetzung der Förderung bei der wiederholten Nichtumsetzung von Empfehlungen im Rahmen eines Defizitverfahrens. Der Mittelabfluss muss beschleunigt und eine Lösung zu den hohen, nicht ausgeschöpften Mitteln, „restes à liquider“ (fast 250 Mrd. Euro) gefunden werden.
• Zur Stärkung der Zukunftsfähigkeit der EU müsse deren Innovationskraft durch eine enge Forschungs- und Entwicklungszusammenarbeit gefestigt werden. Das Stockholmer Programm sei unter Beachtung der Grundsätze von Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit und der Grundrechte umzusetzen. Das Auswärtige Handeln der EU müsse angemessen ausgestattet sowie Strukturen entsprechend den Erfordernissen der zivilen und militärischen Handlungsfähigkeit verbessert werden. Bei der Förderung von Forschung und Innovation seien Exzellenz und Wettbewerb sowie der Ausbau europäischer Forschungsinfrastrukturen wichtig. Der Investitionsbedarf im Bereich der grenzüberschreitenden Verkehrs-, Energie- und Kommunikationsinfrastruktur muss unter Zuhilfenahme privater Investoren gedeckt werden, wobei die Einführung projektbezogener Anleihen nicht zu einer Erhöhung der Finanzierungslasten der nationalen Haushalte führen darf. Die Einführung von Eurobonds wird abgelehnt.
• Das sich am BNE der Mitgliedstaaten orientierende Finanzierungssystem der EU soll beibehalten werden. Eine eigene Steuer der EU wird mit Blick darauf, dass diese nicht zu einem gerechteren und transparenteren System führt, abgelehnt. Eine faire Lastenteilung kann durch einen allgemeinen Korrekturmechanismus anstelle des Rabattsystems erreicht werden. Um aber Verzerrungen auf der Ausgabenseite so zu kompensieren, damit eine faire Lastenteilung gemäß dem Beschluss von Fontainebleau zwischen den großen Nettozahlern gewährleistet ist, wird Deutschland auch in Zukunft eine Korrektur seiner Nettozahlerposition brauchen.

Bettina Kudla ist Berichterstatterin für die Verhandlungen zum Mehrjährigen Finanzrahmen für die CDU/CSU-Bundestagsfraktion.