Finanzmarkt, Politik

Belastung begrenzen, Sanierung ermöglichen

Finanzpolitische Aspekte der Verstaatlichung von Banken in der Finanzkrise

Prof. Clemens Fuest
Prof. Clemens Fuest

Diskussionen über die Enteignung und Verstaatlichung von Unternehmen wecken leicht Erinnerungen an gescheiterte Experimente kollektivistischer Wirtschaftspolitik. Wie sich vielfach gezeigt hat, ist der Staat kein guter Unternehmer, und der Versuch, wirtschafts-, sozial- oder gesellschaftspolitische Ziele durch Staatseigentum an Unternehmen zu erreichen, hat kaum Aussichten auf Erfolg. Derartige Konzepte werden seit vielen Jahren nur noch an den Rändern des politischen Spektrums ernsthaft verfolgt. In der Sozialen Marktwirtschaft haben sie keinen Platz.

Das geplante Finanzmarktstabilisierungsergänzungsgesetz (FMStErgG), das eine Enteignung von Unternehmen des Finanzsektors unter bestimmten Bedingungen ermöglicht, ist in den letzten Wochen verschiedentlich als wirtschaftspolitischer Irrweg in die Staatswirtschaft, als Verstoß gegen Grundregeln der Marktwirtschaft oder als Anschlag auf das Privateigentum kritisiert worden. Diese Vorwürfe sind gegenstandslos. Das Gesetz sieht keine dauerhafte, sondern nur eine vorübergehende Verstaatlichung von Banken vor. Es verpflichtet dazu, verstaatlichte Banken nach der Sanierung wieder zu privatisieren, und die vorgesehene Entschädigung geht über verfassungsrechtliche Mindestanforderungen hinaus. Das Gesetz wird dringend benötigt, um die Belastungen der Steuerzahler durch die Finanzkrise zu begrenzen und eine Sanierung gescheiterter Banken zu ermöglichen.

Der Zusammenbruch der Investment-Bank Lehman Brothers im Oktober 2008 hat gezeigt, dass Konkurse größerer Banken schwere Wirtschaftskrisen auslösen können.  Um eine weitere Verschärfung der Krise abzuwenden, hat die Bundesregierung sich in Abstimmung mit Regierungen anderer Staaten verpflichtet, weitere Bankzusammenbrüche zu verhindern. Entsprechende Mittel für Staatsbürgschaften und Kapitalhilfen sind bereitgestellt worden. Dieser Schritt war notwendig, um die Finanzmärkte zu stabilisieren. Er hat aber die Nebenwirkung, dass eine wichtige Regel der Marktwirtschaft außer Kraft gesetzt wird: die Regel, dass dann, wenn ein Unternehmen in wirtschaftliche Schwierigkeiten gerät, in erster Linie die Inhaber des Unternehmens mit ihrem Eigenkapital haften und in zweiter Linie die Gläubiger, mit dem Fremdkapital, das sie bereit gestellt haben. Durch die Garantie des Staates, Insolvenzen von Banken zu vermeiden, werden Risiken des Bankgeschäfts auf die Steuerzahler abgewälzt,  während die Chancen auf Gewinne bei den Eigentümern verbleiben und die Interessen der Fremdkapitalgeber geschützt werden. Aber das ist noch nicht alles. Durch die Gewissheit der staatlichen Rettung bleibt das Risiko der Alteigentümer begrenzt. Sofern sie die Kontrolle über die Geschäftsführung behalten, haben sie durch die staatliche Absicherung Anreize, spekulative Engagements einzugehen. Im Erfolgsfall können sie damit einen Teil ihres eingebrachten Eigenkapitals retten. Im Fall eines Misserfolgs haften die Steuerzahler. Um dies zu verhindern, muss der Staat die Kontrolle über die Bank auch gegen den Widerstand der Alteigentümer übernehmen können. Als ultima ratio wird deshalb das Instrument der Enteignung benötigt.

Wenn es zu einer Enteignung kommt, stellt sich die Frage der Entschädigung. Bei börsennotierten Unternehmen erscheint es naheliegend, den Unternehmenswert am Börsenkurs zu messen. Die Aktionäre der Hypo Real Estate verlangen sogar mehr als das. Tatsächlich wäre eine Entschädigung in Höhe des Börsenkurses in diesem Fall aber zu hoch. Denn der Börsenkurs der Hypo Real Estate ist nur deshalb nicht gleich Null, weil der Staat Steuergelder eingesetzt hat, um die Bank zu retten, und die Bank ohne diese Hilfe Konkurs anmelden müsste. In derartigen Fällen bedeutet eine Entschädigung in Höhe des Börsenkurses, dass der Staat zweimal zahlen muss. Das erste Mal, um den Konkurs zu verhindern, und das zweite Mal, um den Wert, der allein wegen der ersten Zahlung noch vorhanden ist, zu übernehmen. Kein privater Investor wurde sich auf ein solches Geschäft einlassen. Eine so gestaltete Enteignung wäre wirtschaftlich gesehen keine Enteignung, sondern ein Geschenk.

Um derartige Geschenke an die Alteigentümer zu vermeiden, sieht das Finanzmarktstabilisierungsergänzungsgesetz (Art. 3 § 4 Absatz 4 FMStErgG) vor, dass die Auswirkungen staatlicher Hilfsmaßnahmen auf den Börsenkurs berücksichtigt werden und die Entschädigung gegebenenfalls entsprechend gekürzt wird. Eine analoge Klausel enthält das Gesetz, das der Verstaatlichung der Bank Northern Rock in Großbritannien zu Grunde liegt. Diese Regelung müsste im Fall der Hypo Real Estate wohl darauf hinauslaufen, dass die Entschädigung auf Null sinkt. Für die Alteigentümer ist das ein hartes Ergebnis, es ist aber durchaus gerecht, denn der Unternehmenswert beruht allein auf der Bereitschaft des Steuerzahlers, für die Verbindlichkeiten der Bank geradezustehen.

Für die Steuerzahler ist diese Enteignung auch bei einer Entschädigung von Null noch ein schlechtes Geschäft. Denn die Staatsgarantie schützt die Ansprüche der Fremdkapitalgeber, die am Ende die eigentlichen Gewinner der Verstaatlichung sind. Ihre Ansprüche würden im Fall einer Insolvenz teilweise untergehen, während sie nun staatlich garantiert werden. In diesem Punkt liegt aus finanzpolitischer Sicht eine wichtige Schwäche des Gesetzes. Es wäre zu prüfen, ob es möglich ist, auch Fremdkapitalgeber an den Sanierungskosten zu beteiligen, sofern daraus nicht neue Risiken für die Finanzmarktstabilität entstehen.

Es sollte auch klar sein, dass dieses Gesetz letztlich nicht mehr leisten kann, als dem Staat  ein Instrument zur Schadensbegrenzung in die Hand zu geben. Wie die verstaatlichten Banken saniert und auf die Reprivatisierung vorbereitet werden sollen, ist ebenso ungeklärt wie die Frage, welche Anpassungen der Bankenregulierung und der Finanzmarktaufsicht – eventuell ebenfalls vorübergehend – erforderlich sind, um die Funktionsfähigkeit der Kapitalmärkte wieder herzustellen.

Prof. Clemens Fuest ist Professor of Business Taxation and Research Director of the University of Oxford Centre for Business Taxation.

7 Kommentare zu »Belastung begrenzen, Sanierung ermöglichen«

  1. Minerva schrieb:

    Die derzeitige Krise zeigt, dass es ohne den Staat nicht geht. Wir können doch nicht für Marktwirtschaft sein, solange alles gut geht und die Risikobereitschaft Privater honorieren, indem wir ihnen alle Gewinne lassen und, wenn es schlecht geht, die Verluste sozialisieren. So funktioniert weder freie noch soziale Marktwirtschaft. Wenn Marktwirtschaft, dann bitte mit allen Konsequenzen. Und wenn die Konsequenz erhebliche Schäden für die Allgemeinheit bedeutet und die Allgemeinheit diese Schäden künftig nicht auf sich nehmen will, dann ist doch die logische Schlußfolgerung daraus, die Systemfrage insgesamt zu stellen. Konkret:Dürfen Banken überhaupt in Privathand bleiben, wenn die Gefahr besteht, dass dadurch unabsehbare Risiken für die Allgemeinheit eingegangen werden.Jetzt stellen wir fest, dass diese Risiken für die Allgemeinheit durch Profitgier und Millionenboni entstanden sind. Wer glaubt denn ernsthaft, dass es in Zukunft keine Profitgier, kein kurzfristiges Gewinnstreben mehr gibt.

  2. Markus schrieb:

    Als Mitarbeiter einer großen, deutschen Bank stimme ich dem einen oder anderen Argument nicht zu. Die Krise ist eine Krise, die ihren Ursprung in den USA hat, wo durch Lockerung der Gesetze unter Reagan insbesondere die Investmentbanken nahezu unreguliert agieren konnten.

    Die vielfach beschriebene und von vielen im Bild-Zeitungs-Stil verbreitete Gier der Banker ist nichts anderes als Ausdruck unserer Gesellschaft: wenn wir ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum von 2% haben, dann muß jedem vernünftig denkenden Menschen klar sein, dass es keine dauerhaften 8 % Rendite geben kann. Hier ist nicht nur Maß der Banker anzumahnen, sondern auch von denjenigen, die ihr Erspartes zu Kaupthing&Co aus Gier auf 5% und mehr Rendite getragen haben. Und genau aus diesem Grund – und nicht, weil es die Millionen Boni für Banker gibt – muss die Allgemeinheit auch für die überhohen Renditeansprüche nun hinhalten. Ein zeitweiser Einstieg des Staats in Banken ist OK für mich.

  3. Alexander von Scharenberg schrieb:

    Ich bin kein Finanzexperte. Aber wäre es nicht besser, wenn man statt die Aktionäre der HRE zu enteignen, diesen nicht einfach stimmrechtslose Vorzugsaktien zum Tausch für ihre Stammaktien anbietet? Dadurch werden die Aktionäre – aus vermögensrechtlicher Sicht – nicht enteignet und der Staat spart sich die Auszahlung der Entschädigung ?

  4. Claudia Laux schrieb:

    Mal so ganz grundsätzlich von mir angemerkt: Eine Bank stützen/verstaatlichen (HRE), wenn dadurch das gesamte Finanzsystem gerettet wird ist m.E. Aufgabe des Staates, doch Einzelschicksale vor drohender Insolvenz retten, wie z.B. OPEL oder Scheffler etc., darf nicht geschehen. Dies würde nur den Wettbewerb verzerren. Der Staat kann nicht alle Firmen retten, soviel Geld steht definitiv nicht zur Verfügung. Hier ist also der große Überblick über das ganze Wirtschaftssystem von Nöten.
    Der Vorschlag von A. von Scharenberg hört sich für mich erst einmal konsequent und richtig an, also den Stammaktionären im zwangsweisen Tausch gegen Ihre Aktien einfach stimmrechtslose Vorzugsaktion geben. Doch ob das rein rechtlich überhaupt möglich ist? Keine Ahnung.

  5. Anton schrieb:

    @3+4
    Das Instrument „Vorzugsaktien“ nutzt man üblicherweise dann, wenn man frisches Kapital akquirieren will, doch die Geschäftsperspektiven der AG keine neuen Aktionäre anlockt. Doch bei Fehlen jeglicher Gewinnperspektive ist die Vorzugsaktie keine Option. Wer will denn „Vorzüge“ von insolventen Unternehmen? Da ist doch Entschädigung wenigstens der berühmte „Spatz in der Hand“! Rechtlich bräuchte man mindestens eine Dreiviertelmehrheit für die Ausgabe von „Vorzügen“, aber das ließe sich durch ein neues Gesetz überbrücken. Derzeit ist jedoch ein Bezugsrecht der Aktionäre ausgeschlossen, wenn das Grundkapital durch den Finanzmarktstabilisierungsfonds erhöht worden ist. Das ist nur konsequent: Solange der Staat stützen muss, kann der Aktionär keine Dividende mehr erwarten. Wie gesagt, per Gesetz ginge die Vorzugsaktien-Variante vermutlich schon; vielleicht sollte man einfach das Experiment wagen und den Aktionären Entschädigung oder Vorzugsaktien anbieten. Wäre irgendwie demokratisch.

  6. Hartmut Dresia schrieb:

    Die Wirtschaftsminister und -senatoren des Bundes und der Länder verkünden angesichts der Krise formelhafte Allgemeinplätze wie “entschlossenes Gegensteuern” und “auf einen Wachstumskurs zurückkehren”. Zur gleichen Zeit mehren sich realistische Stimmen: “Die EU-Finanzminister geben die Hoffnung auf eine Konjunkturerholung im kommenden Jahr auf.”

    Deutschland braucht jetzt ein Soziales Konjunkturprogramm, damit der drohende Nachfragerückgang in einer Größenordnung von 100 Milliarden Euro aufgefangen werden kann und zugleich politische Weichenstellungen für eine Wiedereinführung der sozialen Marktwirtschaft erfolgen.

  7. Alexander von Scharenberg schrieb:

    Dass die Vorzugsaktien dann nicht allzu viel wert sind stimmt schon. Allerdings sind die Stammaktien auch nicht mehr wert. Insofern wäre ein (zwangsweiser) Tausch vermögensneutral.
    Soweit ich informiert bin, ist ja der Grund für die Weigerung der Veräußerung der Anteile der Aktionäre, der, dass sie ihre Aktien halten wollen – in der Hoffnung bei einem später wieder höheren Kurs – diese zu verkaufen. Diese Option würde man ihnen durch eine Entschädigung nehmen. Natürlich wären sie besser gestellt, wie bei einer Insolvenz der Fa. Nicht aber im Vergleich dazu, wenn der Staat der HRE hilft ohne die vollständige Mehrheit zu besitzen.

    Durch Vorzugsaktien behielten die Aktionären die Möglichkeit ihren Anteil später zu einem höheren Preis zu veräußern und der Staat erhält ohne Enteignung die volle Kontrolle über das Unternehmen. Für diese Option wären natürlich genauso Gesetzesänderungen notwendig. M.E. ist dies aber ein milderes – aber genauso wirksames – Mittel.

    Im Übrigen betritt der Gesetzgeber mit der Enteignung von Firmenanteilen Neuland. Das könnte auch vor dem Bundesverfassungsgericht in Hose gehen….

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