Politik

Krisenmanagement in Europa und in den Vereinigten Staaten

Welche Maßnahmen sind für unser Gemeinwesen adäquat?

Norbert Röttgen, Parlamentarischer Geschäftsführer
Norbert Röttgen, Parlamentarischer Geschäftsführer

Für die langfristige Stabilisierung der Finanzmärkte ist die Frage der Regulierung von entscheidender Bedeutung. Wir brauchen einen breiten, umfassenden und international abgestimmten Regulierungsansatz. Wir brauchen Transparenz der Produkte und Transparenz der Institute, sagt Norbert Röttgen.

Wir leben momentan in einer Zeit, in der bisher unerschütterliche Marktmechanismen plötzlich ins Wanken geraten, in der bisher unvorstellbare Verwerfungen die Finanzmärkte an den Rand eines Zusammenbruches bringen und in der altehrwürdige Investmentbanken über Nacht verschwinden. Die unterschiedlichen Reaktionen der Regierungen weltweit zeigen anschaulich, dass es für diese Krise keinen Masterplan gibt. Sie nötigt aber die handelnden Akteure zu schnellen Reaktionen als Nothelfer und Brandlöscher. Gleichzeitig zwingt sie die Staaten, langfristig-strategisch das internationale Finanzsystem zu ordnen.

Ich gehe im Folgenden auf drei konkrete Regelungsbereiche ein: Auf die kurzfristen Maßnahmen zur Stabilisierung der Finanzmärkte, auf die Regulierung der Finanzmärkte und auf konjunkturstimulierende Maßnahmen.

Im September 2008 brach die Investmentbank Lehman Brothers zusammen. Dass die US-Regierung diesen Konkurs nicht mit allen Mitteln verhinderte, war ein unverzeihlicher Fehler. Diese unterlassene Rettung hat der Welt die immer weiter auswuchernde Weltwirtschaftskrise eingebrockt.

Nach dem Zusammenbruch von Lehman mussten weltweit abgestimmte Maßnahmen getroffen werden, um die Stabilität und die Funktionsfähigkeit des Finanzsystems und der Kapitalmärkte zu gewährleisten. Ein Dominoeffekt unter den Banken, der die gesamte Branche hätte kollabieren lassen, musste und muss weiterhin unbedingt verhindert werden. Deshalb kam und kommt es vor allem darauf an, die Kreditversorgung der Banken untereinander und die Kreditversorgung der Wirtschaft sicherzustellen. Solange sich die Banken nicht ausreichend refinanzieren können, droht die Krise, die gesamte Volkswirtschaft zu schädigen.

Mir ist es besonders wichtig, darauf hinzuweisen, dass es bei all diesen Maßnahmen aus Sicht der Bundesregierung ausschließlich um die Rettung der Funktionsfähigkeit des Bank- und Kreditwesens geht und nicht um die Rettung einzelner Institute. Wenn jetzt mit staatlichen Maßnahmen einzelne Institute am Leben gehalten werden sollten, dann nur deshalb, um das Finanzsystem stabil zu halten. Um es klar zusagen: Die Rettung einzelner Institute zu anderen Zwecken oder gar die dauerhafte Sicherstellung ihrer Wettbewerbsfähigkeit durch den Staat halte ich für unzulässig. Ein solcher Einsatz von Steuergeldern würde zu nichts anderem als zu eklatanten Wettbewerbsverzerrungen führen.

In Deutschland hat die Bundesregierung im Oktober 2008 einen Rettungsschirm für notleidende Banken geschaffen. Er stellt mit dem sogenannten Finanzmarktstabilisierungsfonds bis zu 480 Milliarden Euro für Risikoübernahmen, Rekapitalisierungen und Garantien zur Verfügung. Mittelbares Ziel dieser Maßnahmen ist es, das an den Märkten verlorengegangene Vertrauen in die Leistungsfähigkeit der Banken wieder herzustellen, außerdem bei der Liquiditätsbeschaffung zeitlich begrenzt zu helfen und bilanztechnische Überschuldungen zu vermeiden. Diejenigen Institute, die den Schutz des Rettungsschirms suchen, müssen eine Reihe von Bedingungen erfüllen. Zu diesen Bedingungen kann bei Eigenkapitalmaßnahmen auch das Verbot von Abfindungen, Bonuszahlungen und Dividendenausschüttungen gehören sowie die Begrenzung von Managergehältern.

Gleichzeitig hat die Bundesregierung die Sicherheit privater Einlagen bei allen deutschen Banken und Sparkassen garantiert. Dabei handelte es ich um eine vertrauensbildende Maßnahme, die einen möglichen Bank Run in Deutschland verhindert hat.

Im März 2009 hat die Bundesregierung das Finanzmarktstabilisierungsgesetz um ein weiteres Instrument ergänzt, das eine Enteignung der Aktionäre eines Finanzinstitutes möglich macht; das allerdings nur als Ultima Ratio, unter eng definierten Umständen, zeitlich befristet und auch gegen Entschädigung. Diese Maßnahme ist in Deutschland politisch höchst umstritten, aus meiner Sicht aber notwendig. Wir sprechen über Fälle, in denen das wirtschaftliche Eigentum, der berühmte shareholder value, ohne die massive Hilfe des Steuerzahlers ohnehin vollständig verloren wäre, man das betroffene Institut aber aus systemischen Gründen nicht in Konkurs gehen lassen darf. In einer solchen Situation kann es nicht sein, dass Anteilseigner aus der Hilfe des Steuerzahlers, der im öffentlichen Interesse zur Nothilfe gezwungen wird, auch noch privaten Nutzen ziehen.

Zur Frage der Dauer staatlicher Engagements braucht es keine langen Erklärungen: Wenn der Zweck erfüllt ist und keine systemischen Risiken mehr drohen, entfällt die Rechtfertigung der staatlichen Beteiligung. Für diese Fälle ist ins deutsche Recht die Pflicht zur Re-Privatisierung geschrieben worden.

Weiter streitig ist in Deutschland die Einrichtung einer Bad Bank. Auch die Frage, ob und unter welchen Bedingungen Kreditinstitute faule Forderungen (toxic assets) aus ihren Bilanzen auslagern und auf speziell dafür eingerichtete Institute übertragen dürfen, ist nicht geklärt. Das Modell des vollständigen „True Sale„, des umfassenden und echten Risikoübergangs von einem Finanzinstitut auf den Staat, wird nach wie vor in heftig kritisiert, und das zurecht. Dieser „True Sale“ wird mit durchaus nachvollziehbaren bankaufsichtsrechtlichen und handelsbilanziellen Notwendigkeiten begründet. Aus meiner Sicht müssen wir aber eine glasklare Grenze ziehen: Kein einziges betroffenes Institut darf dauerhaft aus der Haftung entlassen werden. Die Hilfe des Staates darf im äußersten Fall nicht weiter gehen, als einzelne Institute, die aus eigener Kraft auf Dauer nicht überleben können, in die geordnete Insolvenz zu führen. Der Staat muss systemische Risiken vermeiden, aber auch darauf achten, dass sich kein Aktionär auf Kosten des Steuerzahlers bereichert.

Für die langfristige Stabilisierung der Finanzmärkte ist die Frage der Regulierung von entscheidender Bedeutung. Es besteht bei weitem noch keine Einigkeit, wie breit und wie tief zukünftig reguliert werden soll. Unter den europäischen Ländern, vielleicht mit Ausnahme des Vereinigten Königreiches, herrscht eher die Einsicht, umfassend regulieren zu müssen, und zwar Institute wie Produkte. In den USA will man meinem Eindruck nach eher dort regulieren, wo systemische Risiken erkannt sind. Ich halte Letzteres für sehr gefährlich. Wir erkennen doch gerade, dass wir in der Vergangenheit zu wenig systematisch reguliert und beaufsichtigt haben: Es haben sich plötzlich systemrelevante Risiken aufgetan, wo wir sie bisher nie vermutet hatten. Es ist noch nicht lange her, da galt die Überzeugung, dass mit der massenhaften Entwicklung ausgeklügelter (und nebenbei: unregulierter) Derivate die Gefahr systemischer Brüche eingehegt werden könne. Heute erkennen wir, dass eben diese Produkte die Krise maßgeblich verschärft, ja sogar verursacht haben. Schuld sind aber nicht nur diese Produkte als solche, sondern diejenigen, die sie entwickelt und emittiert haben. Es wurden dabei nämlich gigantische Risiken in die Welt gesetzt, die Begründung dieser Risiken und die Haftung für die Risiken wurden aber getrennt. Maßgebliche Akteure nahmen sich systematisch aus der Haftung heraus und gaben das Risiko weiter an Andere. Das ist ein ganz elementarer Verstoß gegen marktwirtschaftliche Prinzipien.

Ich bin überzeugt: Wir brauchen einen breiten, umfassenden und international abgestimmten Regulierungsansatz. Wir brauchen Transparenz der Produkte und Transparenz der Institute. International einheitliche Bedingungen befördern diese Transparenz. Sie sind zwingend notwendig in Bilanzierungsfragen und helfen in allen anderen Bereichen der Finanzmarktregulierung. Es muss Schluss sein mit dem egoistischen Verhalten, die Attraktivität des eigenen Finanzplatzes auf Kosten anderer Staaten zu steigern, indem besonders lax oder gar nicht reguliert wird. Weiterhin müssen die Strukturen der Finanzmarktaufsicht international besser vernetzt und aufeinander abgestimmt werden. Ohne umfassende staatliche Regulierung und ohne entsprechende Kontrolle werden wir systemische Risiken in Zukunft nicht verhindern können.

Ich komme zu den Programmen zur Konjunkturstimulierung. Weltweit sind entsprechende Pakete auf den Weg gebracht worden, jeweils mit unterschiedlichen Schwerpunkten. Wir können nun akademische Diskussionen darüber führen, ob Adam Smith oder John Maynard Keynes überzeugendere Argumente liefern. Wir können, wenn wir jetzt Letztgenanntem zuneigen, auch trefflich darüber streiten, ob deficit spending durch direkte Investitionen der öffentlichen Hand der richtige Weg sind, ob man besser Steuern senkt oder Investitionsanreize für Private oder für Unternehmer setzt. Eine solche Diskussion bringt uns aber momentan nicht zu einem zielführenden Ergebnis. Die EU-Staaten haben zusammen Impulse von etwa 400 Milliarden Euro gegeben, das entspricht etwa 3,3 Prozent ihres BIP. Deutschland investiert mit 80 Milliarden Euro für 2009 und 2010 etwa 4,7 Prozent des BIP. Wenn die USA nun von Europa weitere Pakete zur Krisenbewältigung fordern, muss aus meiner Sicht zweierlei bedacht werden: Solange das Vertrauen in die Finanzmärkte nicht zurückkehrt, wird alle zusätzliche Mühe vergebens sein. Wie auch die EZB richtig erkannt hat, ist die Stabilisierung der Finanzmärkte Grundvoraussetzung für die Erholung der Weltwirtschaft; und ob und wann die Finanzmärkte mithilfe der bisher geleisteten Stützungsmaßnahmen wieder gesunden, vermag jetzt niemand vorherzusagen.

Zweitens wird von namhaften Experten prognostiziert, dass uns die volle Wucht der Konjunkturkrise erst mit einer zeitlichen Verzögerung von einem halben Jahr oder von einem Jahr treffen werde. Bis dahin sollten wir uns nicht unserer letzten Steuerungsmöglichkeiten beraubt haben, wenn wir noch handlungsfähig sein wollen. Wir dürfen den Staat nicht an die Grenze seiner finanzpolitischen Handlungsfähigkeit bringen, heute nicht und nicht in der Zukunft. Außerdem hat Europa im Gegensatz zu den USA sozialpolitisch und infrastrukturpolitisch seine Hausaufgaben weitgehend schon gemacht; und Deutschland ist das einzige der großen europäischen Länder, das als Wirtschaftskern seine Industriestruktur fast vollständig erhalten hat. Unser Land ist nicht wie England auf Gedeih und Verderb einer prosperierenden City of London ausgeliefert. Deshalb haben Deutschland und Kontinentaleuropa auch gar keinen Anlass, jetzt wie die USA ihr letztes Pulver zu verschießen.

Ich halte es dennoch für richtig, jetzt mit einem breiten Mix der Konjunkturstimulierung zu arbeiten. Mit erheblichen öffentlichen Investitionen in Bildung und Infrastruktur, mit Investitionsanreizen und auch mit Abgabensenkungen. Zur Konjunkturstimulierung zähle ich auch die erheblich aufgestockten Kreditprogramme staatlicher Förderbanken. Sie sind in Zeiten, in denen die Kreditversorgung durch private Institute klemmt, der richtige Weg.

Ich halte es aber auch für notwendig, die finanzpolitische Handlungsfähigkeit des Staates so zu erhalten, dass er auf künftige Entwicklungen der Krise flexibel reagieren kann. Mit großer Sorge blicke ich auf die expansive Geldpolitik der USA. Die Märkte mit Liquidität zu fluten, kann wie ein Bumerang auf die US-Wirtschaft zurückschlagen; denn diese gewaltige Geldvermehrung erhöht die Wahrscheinlichkeit hoher Inflation und eingeschränkter Handlungsfähigkeit des Staates. Beides würde gerade den breiten gesellschaftlichen Mittelstand hart treffen. Aus diesen Gründen ist meine Devise Augenmaß und Flexibilität.

Beim Umfang konjunkturstimulierender Programme möchte ich auf einen weiteren, strukturellen Unterschied zwischen den USA und Europa hinweisen: Das sind die unterschiedlichen Wechselwirkungen von Konjunkturentwicklung und staatlichem Ausgabeverhalten. Die in Deutschland so genannten „automatischen Stabilisatoren“ bewirken, dass die staatlichen Ausgabepositionen insbesondere im Bereich der Sozialhilfe und der Arbeitslosenunterstützung in Rezessionsphasen signifikant ansteigen. In vielen Ländern Europas bewirken solche automatisch eintretenden öffentlichen Unterstützungsausgaben das, was etwa in den USA erst mit speziell aufgelegten Sonderprogrammen erreicht wird.

Die Krise bietet aber auch eine große Chance. Sie eint die Länder diesseits und jenseits des Atlantiks, Antworten auf die entscheidenden Fragen zu finden. Der Druck der Krise ermöglicht uns heute, die Hindernisse und Hemmnisse auf dem Weg zu einem international koordinierten Vorgehen aus dem Weg zu räumen. Während bisher in vielen Fällen partikulare Interessen einzelner Staaten die Verhandlungslage bestimmten, beispielsweise in Fragen des Auskunftsverkehrs in Steuersachen oder in Geldwäschefragen, schafft die Krise ein Bewusstsein für die Notwendigkeit international abgestimmter Regeln, für grenzüberschreitende Transparenz und für multilaterale Aufsichtsstrukturen.

Europa hat jetzt die Aufgabe, eine Ordnung der internationalen Finanzmärkte durchzusetzen, die diesen Namen auch wirklich verdient.

Ein Kommentar zu »Krisenmanagement in Europa und in den Vereinigten Staaten«

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