Finanzmarkt, Wirtschaft

Wie wird der Finanzsektor an den Kosten der Krise beteiligt?

Die Pleite des Bankhauses Lehman Brothers im Herbst 2008 hat die Finanzwelt taumeln lassen und eine internationale Wirtschaftskrise ausgelöst. Regierungen setzten große Programme auf, um Wirtschaft und Banken zu stützen, auf dass sich die Krise nicht noch vertiefe. Inzwischen sind aufgrund dieser Kosten sogar einzelne Staaten selbst an den Rande der Zahlungsfähigkeit geraten. Was für Möglichkeiten gibt es, den Finanzsektor daran zu beteiligen? Welche Maßnahmen können von den Regierungen getroffen werden, damit sich eine solche Krise nicht wiederholt? Mit diesen Fragen beschäftigt sich ein Kongress der CDU/CSU-Bundestagsfraktion am 29. Juni, an dem auch Professor Dr. Karl-Georg Loritz teilnimmt. Im Vorfeld veröffentlicht der Inhaber des Lehrstuhls für Bürgerliches Recht, Arbeits-, Steuer- und Sozialrecht der Universität Bayreuth an dieser Stelle seine Thesen.

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1. Der wirtschaftliche und finanzpolitische Hintergrund

Die Wirtschaftsordnungen, Finanz- und Bankensysteme der modernen Industriestaaten haben eine Komplexität, Kompliziertheit und teilweise Intransparenz erreicht, die es zunehmend erschweren, künftige Entwicklungen und Krisen oder auch nur deren Symptome rechtzeitig zu erkennen.

Schon deshalb ist es schwierig, gezielte Maßnahmen zu ihrer Vermeidung und Instrumentarien zu dem Zweck einzuführen, die Verantwortlichen in möglichst zielgerichteter und „gerechter“ Weise an den Kosten staatlicher Krisenverhinderungs- und Sanierungsmaßnahmen zu beteiligen.

Die explosiv gewachsene Zahl von Derivaten und OTC-Geschäften, die wirtschaftlich große Risiken mit sich bringen, sind (auch) Ausfluss einer sehr guten wirtschaftlichen Entwicklung der letzten Jahrzehnte, die immer mehr Marktteilnehmern immer größere Geldvolumina verschafft hat. Das Bestreben und die Möglichkeit, für das eingesetzte Kapital durch hoch­spekulative Finanzgeschäfte eine deutlich höhere Rendite zu erwirtschaften als etwa durch Investments in Produktions-, Dienstleistungs- und Handelsunternehmen, aber auch in Immobilien und „klassische“ Wertpapiere und sonstige Anlagevehikel, werden auch weiterhin die Finanzmärkte antreiben. Das mag man für gefährlich und in Teilen unerwünscht halten, verhindern kann man es nicht.

2.   Die Schwierigkeit einer Festlegung klarer politischer Ziel

Das Bestreben der Politik, die Verantwortlichen an den Kosten der letzten Finanzkrise finanziell zu beteiligen und ein finanzielles „Sicherheitspolster“ für künftige Krisen zu schaffen, ist verständlich und entspricht den Erwartungen weiter Teile der Bevölkerung.

Die Betrachtung darf dennoch nicht primär retrospektiv, sondern muss vor allem zukunftsgerichtet erfolgen. M. E. werden Finanzkrisen bedauerlicherweise künftig zur Normalität gehören, so dass man auch etwa die Krise des Neuen Marktes und die Finanzkrise des Jahres 2007 eines Tages vermutlich mit anderen Augen sehen und nicht mehr als außergewöhnlich, sondern eher als Teil einer unvermeidbaren Entwicklung einstufen wird.

Die Kreativität und Dynamik in diesen Bereichen ist ungebrochen und keine Finanzaufsicht und kein Gesetzgeber der Welt werden in der Lage sein, sie mit gesetzgeberischen Maßnahmen „einzufangen“ oder gar zu unterbinden. Das kann auch nicht gewollt, sein weil wir gerade in den Finanzmärkten laufende Innovationen benötigen. Die Weltwirtschaft lebt stärker denn je von der Bereitschaft der Investoren, ihr Kapital auch risikoreich einzusetzen.

Ehe neue Abgaben eingeführt werden, müssen deren Zielsetzungen klar festgelegt werden. Geht es primär um staatliche Einnahmeerzielung? Soll auch eine Lenkungswirkung (Verhinderung bestimmter Finanzgeschäfte und wenn ja, welcher) erreicht werden? Sollen vor allem die verantwortlichen Akteure belastet oder sollen alle Akteure im Finanzmarkt eine Art „Solidaritätsfonds“ finanzieren?

3.   Lückenhafte empirische Grundlagen über positive und negative (auch ungewollte) Wirkungen und Praktikabilität der diskutierten Instrumentarien

Diskutiert werden, längst nicht nur in Deutschland, vor allem drei Instrumentarien: Bankenabgabe, Finanzaktivitätssteuern und Finanztransaktionssteuern

Eine gewinnabhängige Bankenabgabe als parafiskalische Sonderabgabe und eine ebenfalls gewinnabhängige Finanzaktivitätssteuer würden ungeachtet der Schwierigkeiten, die sachgerechte Bemessungsgrundlage zu finden, vor allem Akteure stärker belasten, die wirtschaftlich erfolgreich sind. Diese waren für die Krise oftmals nicht verantwortlich (z.B. die Sparkassen, Volks- und Raiffeisenbanken, aber auch zahlreiche andere Banken), müssten unter diesen Umständen aber das Meiste bezahlen.

Vor allem die Finanzaktivitätssteuer könnte eine Verlagerung zahlreicher Finanzgeschäfte aus den Ländern, die diese Steuern erheben, bewirken. Insofern ist sie wirtschaftspolitisch kontraproduktiv und sollte nicht erhoben werden.

Die Finanztransaktionssteuer hätte den Vorteil, dass bei flächendeckender Einführung, falls die Erhebung tatsächlich gelänge, bereits ein relativ niedriger Abgabensatz ausreichte. Die Belastung der Märkte wäre hierdurch vermutlich nicht allzu hoch.

Die mit Abstand an der Finanzkrise „hauptschuldigen“ Akteure, die US-amerikanischen Hypothekenbanken, können vom deutschen Fiskus ohnehin nicht zur Finanzierung mit herangezogen werden. Jede Abgabe trifft somit großenteils Unbeteiligte und nicht Verantwortliche. Selbst die Landesbanken, die sich durch den Erwerb „toxischer“ Wertpapiere in wirtschaftliche Schwierigkeiten gebracht haben, sind nicht die Primärverursacher der Krise, sondern  – bei aller Missbilligung ihrer zum Teil groben Fehler – „nur“ die „Importeure“. Das darf nicht unberücksichtigt bleiben.

Damit wird wirtschaftlich jede Abgabe für die meisten Abgabepflichtigen zu einer Art Beitrag zu einem „Solidarfonds“. Deshalb muss die Politik mit Hilfe der Medien alles tun, um in der Öffentlichkeit den Eindruck zu vermeiden, man erhebe eine Finanzmarktabgabe gleichsam als Strafsteuer und Sanktion zu Lasten der Banken. Es gilt klarzustellen, dass der größte Teil der deutschen Banken und die Sparkassen für die Finanzkrise nicht verantwortlich waren, sondern in höchst lobenswerter Weise dazu beigetragen haben, den Kollaps der Finanzmärkte zu verhindern und die Folgen der Krise zu beseitigen.

Ist eine Finanzmarktsteuer, wenn sie kommen sollte, in Wahrheit eine Art wirtschaftlicher „Solidarbeitrag“, dann darf sie nur in einer sehr geringen Höhe im Bereich eines Promillesatzes erhoben werden, damit sie verhältnismäßig, möglichst wenig spürbar sowie nicht geschäftsverhindernd ist und möglichst geringe Ausweichreaktionen auslöst.

4.    Das Problem der Wettbewerbsverzerrungen

Alle drei Instrumentarien könnten, wenn sie nur in einzelnen Staaten und damit nicht flächendeckend in Europa, in den USA und in den sonstigen Finanzhandelsplätzen der Welt eingeführt würden, zu erheblichen Wettbewerbsverzerrungen führen. In Zeiten globaler Finanzmärkte werden dann die Nationalstaaten oftmals die intendierten Finanzierungs- und Lenkungswirkungen nicht erreichen.

Das Mindestmaß wäre eine flächendeckende Einführung in den Staaten der EU. Ansonsten ist eine neuerliche Abgabe m.E. weithin sinnlos und sogar kontraproduktiv.

Vor isolierten, die deutsche Finanzwirtschaft belastenden Maßnahmen ist zu warnen. Gerade Deutschland hat erlebt, wie ein erheblicher Teil der offenen Fonds das Land „verlassen“ hat und inzwischen in Luxemburg aufgelegt wird, weil dort die steuerlichen und aufsichtsrechtlichen Rahmenbedingungen vorzugswürdig erscheinen. Derartige Entwicklungen sollten im Vorfeld berücksichtigt werden. Die Attraktivität Deutschlands als internationaler Finanzplatz muss gesteigert werden, weil sie maßgeblich mit über den künftigen Wohlstand des Landes und die Beschäftigungssituation entscheidet. Deutschland hat sich in der Vergangenheit schon zu viele Chancen entgehen lassen.

5. Rechtsgrundlagen

Wegen der beschränkten Regelungskompetenz der EU sind die rechtlichen Möglichkeiten einer Einführung von Finanzmarktabgaben durch die EU umstritten.

Bei einem gemeinsamen Vorgehen der EU-Länder und anderer Wirtschaftsnationen sehe ich allerdings im Ergebnis keine Hindernisse zur Einführung von Instrumentarien wie einer Finanz­transaktionssteuer auf der Ebene der Nationalstaaten.

6.    Rechtspolitische und praktische Fragen

Da auch bezüglich einer Finanztransaktionssteuer noch keine ausreichende Faktengrundlage existiert, müssen ihre nützlichen und schädlichen Wirkungen noch sehr genau diskutiert und analysiert werden. Viele ihrer Wirkungsweisen werden heute rein spekulativ in den Raum gestellt. Nur einige Aspekte seien erwähnt.

Die Vorstellungen über die Lenkungswirkungen sind ungenau. Es ist nicht einmal klar, welche Finanzgeschäfte (möglichst) verhindert werden sollen. Die heutigen Kapitalmärkte sind auch auf Spekulationsgeschäfte und Spekulanten ange­wiesen, die gezielt Risiken tragen wollen („Hedging“). International tätige Unte­nehmen, insbesondere auch mittelständische, brauchen zum Beispiel Marktteilnehmer, die ihnen Währungsrisiken, Preisrisiken für Rohstoffe und andere Waren und weitere Risiken „abnehmen“. Eine belastbare Abgrenzung der wirtschaftlich erwünschten, also „guten“, von den wirtschaftlich unerwünschten, also „schlechten“ Geschäften mit spekulativem Charakter ist bisher nicht gelungen und wird es auch nicht geben.

Damit trägt eine solche Abgabe systemimmanent den Mangel in sich, auch Geschäfte zu belasten, die wie z.B. Aktien- und Anleihenkäufe politisch erwünscht und für das Funktionieren der Märkte unverzichtbar sind. Es entsteht dann, wie erwähnt, zwangsläufig wirtschaftlich der Charakter einer Art Solidarbeitrag. Vergleicht man das mit dem System der Zwangsbeiträge für deutsche Unternehmen zum Pensionssicherungsverein, wodurch im Insolvenzfall eines Unternehmens die Betriebsrenten und die unverfallbaren Rentenanwartschaften abgesichert werden, so zeigt sich Folgendes: Die „guten“ Unternehmen finanzieren versicherungsmäßig die wirtschaftlichen Fehler der insolventen Unternehmen.

Nur wenn solche Abgaben relativ gering sind, haben sie eine Chance auf allgemeine Akzeptanz.

Wichtig ist, dass vor allem auch diejenigen Geschäfte von einer Finanztransaktionssteuer erfasst werden, die ihrer Natur nach auch künftig mit hoher Wahrscheinlichkeit für Krisen verantwortlich sein werden, nämlich Finanztransaktionen außerhalb der Börsen, wie insbesondere Derivate und OTC-Geschäfte.

Die rechtlich-theoretische und normative Erfassung gerade solcher Geschäfte ist kein Problem. Viel schwieriger ist die praktische Umsetzung. Sie kann nur gelingen, wenn sie in allen wichtigen Ländern, in denen solche Geschäfte weltweit durchgeführt werden können, eingeführt würde. Gelänge dies nicht, müssten in jedem Fall die Erwerber auch die außerhalb ihres Wohnsitzes bzw. Geschäftssitzes getätigten Finanztransaktionen deklarieren, damit sie von der Steuer erfasst werden können. Der Erfolg solcher Regelungen erscheint äußerst zweifelhaft, zudem sind sie umgehungsanfällig.

Werden solche Geschäfte nämlich über Kapitalgesellschaften in Staaten (die eine solche Steuer nicht einführen) abgewickelt, in denen, wie es die Regel ist, Gewinne aus unternehmerischen Aktivitäten im einschlägigen Doppelbesteuerungsabkommen mit der BRD der Steuerfreistellung unterliegen, dann geht die Transaktionssteuer ins Leere.

Deshalb dürfte auch die Möglichkeit, die Steuer z.B. mit einem höheren Satz für Derivate und OTC-Geschäfte einzuführen, nicht zum gewünschten finanziellen Erfolg führen.

Da die Volumina der weltweiten Derivate und OTC-Geschäfte ein Vielfaches der Umsätze mit Aktien und sonstigen Finanztransaktionen mit unterlegtem Nominalkapital betragen, müsste die Bemessungsgrundlage auch bei Derivaten und OTC-Geschäften die Anschaffungskosten/Erwerbskosten heranziehen. Der Wert des Underlyings alleine würde nicht genügen. Es ist offensichtlich, dass all dies einen beträchtlichen Verwaltungsaufwand erfordert, zumal diese Geschäfte bekanntlich nicht über Banken abgewickelt werden.

7. Weitere Vor- und Nachteile

Nach meiner Einschätzung wäre es eher unwahrscheinlich, dass Finanzgeschäfte allein wegen einer sich im Promillebereich bewegenden, möglichst international flächendeckenden Finanztransaktionssteuer in politisch unsichere Länder ohne die entsprechende Infrastruktur und ohne geregelte Finanzmärkte verlagert würden.

Verlagerungen in erheblichem Umfang drohten aber, wenn, was  zu erwarten ist, auch in Ländern mit geregelten Finanzmärkten und stabilen politischen Systemen, die eine solche Abgabe nicht einführten, ausgewichen werden könnte. Insbesondere standortflexible Anbieter, wie namentlich Hedgefonds und weitere „Kapitalsammelbecken“ sowie große Privat­ver­mögen fänden mit hoher Wahrscheinlichkeit diese und weitere Ausweichmöglichkeiten.

Die Finanztransaktionssteuer ist von ihrem systematischen Ansatz her nicht geeignet, Krisen zu verhindern. Wenn nämlich noch nicht einmal mit hinreichender Genauigkeit feststellbar ist, welche Finanzgeschäfte in welcher Größenordnung und ab welchem Risikopotential generell geeignet sind, Krisen herbeizuführen, könnte man logischer­weise auch keine unerwünschten Finanztransaktionen verhindern, indem man für bestimmte Finanzgeschäfte etwa eine höhere oder gar „abschreckend“ wirkende Finanztransaktionsabgabe auferlegt.

Es wäre eine Illusion zu glauben, dass bei Einführung einer solchen Abgabe Spekulationsgeschäfte, die auf sehr geringen Volatilitäten und Margen aufbauen, verhindert werden könnten. Die Märkte und insbesondere die Spekulanten sind immer findiger als jede gesetzliche Regelung dies erfassen kann.

8.    Der Einsatz der Mittel

Fließt eine Finanztransaktionssteuer – anders als eine parafiskalische Sonderabgabe – in die allgemeinen Staatshaushalte, dann wird angesichts der Finanznot der westlichen Industrienationen dieses Geld ausgegeben und steht im Krisenfall nicht zu Verfügung. Der Zusammenhang zwischen der Abgabe und ihrem Zweck ginge schnell verloren; auch sähe der Staat dann, wenn das Geld über Jahre oder Jahrzehnte nicht benötigt würde, vermutlich keinen Anlass, diese Abgabe zu senken, auszusetzen oder auch ganz abzuschaffen. Es sollte aber generell verhindert werden, dass sich immer mehr Steuern wie z.B. der Solidaritätszuschlag festsetzen, die dann aus haushaltspolitischen Gründen nicht mehr abgeschafft werden.

Deshalb ist über die zielgerichtete Mittelverwendung zu diskutieren und darüber, ob das Geld nicht im Rahmen der verfassungsrechtlichen Möglichkeiten zweckgebunden festgelegt werden kann.

Die Konsequenz im Rahmen der EU wäre, dass auch künftig die „großen Staaten“ die Hauptlasten einer Krise einschließlich der Sanierung finanziell maroder Mitgliedsländer tragen. Dies gilt z.B. auch bei der Rettung sog. systemischer Banken und sonstiger Institutionen vor der Insolvenz und zwar ungeachtet, dass ein Land wie Deutschland keinerlei Verantwortlichkeit für oder Einflussmöglichkeiten auf die Geschäftspolitik der Banken der anderen EU-Mitgliedsländer hat.

9. Unverzichtbarkeit effektiverer Aufsichtssysteme

Die Diskussion um neue Finanzmarktabgaben und –steuern darf nicht den Blick verstellen, dass eine Verbesserung der Aufsichtssysteme im Vordergrund stehen sollte. Es reicht jedoch nicht aus, die bestehenden Aufsichtssysteme personell und bezüglich ihrer Eingriffskompetenzen zu verstärken. Diskutiert und offen gelegt werden müssen die erheblichen Defizite, die sich bei Anwendung der vorhandenen Instrumentarien auch in Deutschland gezeigt haben.

Bei der letzten Finanz­krise wurde in Deutschland von der Aufsichtsbehörde offenbar nicht  bemerkt, jedenfalls nicht ver­hindert, dass einige Landesbanken mit dem kreditfinanzierten Ankauf sog. toxischer Wertpapiere faktisch ein neues risikoreiches, ja „explosives“ Geschäfts­modell verwirklicht hatten. Es wäre fatal und falsch, den Fokus nicht auf Mittel zur Verhinderung der zumindest gröbsten Fehler der Banken und anderer wichtiger Finanzakteure durch weniger, aber gezieltere marktaufsichtliche Maß­nahmen zu richten.

Auch der untragbare Zustand, dass die 3 „großen“ Ratingagenturen faktisch unkontrolliert und für Fehler nicht haftbar sind, aber dennoch in den weltweiten Finanzmärkten agieren, sollte von der europäischen Politik nicht länger hingenommen werden. Hier gilt es, sofort zu handeln und nicht länger nur zu diskutieren.

Eine Finanztransaktionssteuer verhindert kein unternehmerisches Fehlverhalten der Akteure. Sie kann sich mit hoher Wahrscheinlichkeit nur darin erschöpfen, zusätzliche Mittel zu beschaffen.

Wir stehen erst am Anfang eines Denk- und Regulierungsprozesses und es ist noch ein intensives Zusammenarbeiten von Politik, Wirtschaft und Wissenschaft erforderlich, um zu den notwendigen und richtigen Schritten zu gelangen.

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